Пожалуй, именно смерть Свердлова в марте 1919 г. заставила членов ЦК задуматься над созданием специального аппарата для решения организационных вопросов. 16 марта 1919 г. на заседании ЦК во время обсуждения вопроса о председателе ВЦИК было прямо сказано, что «замена Я.М. Свердлова персонально невозможна, так как нет таких способностей в смысле знания людей, организаторских и тактических. Везде придется заменить его коллективной работой»[121].

После VIII съезда РКП(б) Секретариат ЦК по-прежнему рассматривался как чисто технический орган, при помощи которого Центральный Комитет руководит всей партийной работой и проводит в жизнь свои решения[122]. Но тогда был сделан уже вполне определенный шаг к оформлению его в качестве специального аппарата   предусматривалось, что несколько человек будут освобождены от всякой советской работы и целиком посвятят себя партийной. Пока таким освобожденным работником являлась секретарь ЦК Е. Стасова. «Быть секретарем в то время,   писала она,   это значило быть человеком "на все руки". В мои обязанности, во-первых, входил прием товарищей и ответ на их вопросы по всем областям партийной деятельности, снабжение их литературой, во-вторых, ведение протоколов заседаний Оргбюро, в-третьих, размножение и рассылка всех директив ЦК, в-четвертых, финансы»[123].

Пока шла гражданская война, и главной задачей для партии было сохранить власть и завоевать Россию, задачи текущего партийного строительства при всем внимании к ним, особенно во второй половине 1918 г., все-таки отходили на второй план. По мере перехода к мирному строительству вопрос о работе аппарата ЦК и установлении отлаженной системы взаимодействия с местами выдвигался уже как первоочередной, тем более, что ко времени VIII съезда РКП(б) половина уездных организаций не имела непосредственной связи с ЦК. Не только уездные, но и губернские партийные организации создавались в условиях отсутствия единого общероссийского плана и отличались чрезвычайным разнообразием структуры. К концу 1919 г. во всей республике не было и двух партийных комитетов, построенных одинаково[124].

После VIII съезда правилом стало регулярное обращение ЦК к местным партийным организациям с циркулярными письмами. Только за восемь месяцев после съезда на места было разослано 71 такое письмо[125]. В качестве основной задачи уже тогда стала рассматриваться задача учета и распределения партийных работников. Постепенно рос численно и Секретариат ЦК. Во время проведения VIII съезда он еще не был разбит на отделы и насчитывал всего 15 сотрудников. Через несколько месяцев он состоял уже из восьми постоянно работавших отделов (общий, финансовый, информационный, организационно-инструкторский, учетно-распределительный, инспекторско-разъездной, отделы по работе в деревне и среди женщин). И работало в Секретариате ЦК уже более 80 чел. За восемь месяцев на его адрес поступило свыше 20 тыс. номеров различных бумаг, и 11 тыс. было им выпущено. Личных посещений зарегистрировано более 7 тыс. На постоянную работу в Секретариат ЦК был переведен член Политбюро и Оргбюро Крестинский. Однако, по его признанию на VIII Всероссийской партийной конференции в декабре 1919 г., в работе отсутствовала система. «Но к этой системе мы стремились и стремимся и надеемся, что ввиду изменившегося к лучшему политического положения нам удастся достичь здесь известных результатов»[126].

Жестко централизованная система руководства ЦК местными партийными организациями, существовавшая с самого начала создания большевистской партии, теперь стала играть главную роль в складывавшейся системе управления страной. Она же формировала и соответствующую практику осуществления власти. Такая практика руководства местами путем партийных директив воспринималась коммунистами как единственно правильная и не вызывала протеста. Более того, местные партийные организации требовали именно директив ЦК по тем или иным вопросам внутренней политики, причем «более точных политических директив», как говорил А.И. Микоян на VIII Всероссийской партийной конференции в декабре 1919 г.[127] Ее делегаты единодушно приняли устав, в котором определялась структура партийных организаций «сверху донизу» в соответствии с существовавшим в то время административно-территориальным делением страны. Устав подчеркивал, что «строжайшая партийная дисциплина является первейшей обязанностью всех членов партии и всех партийных организаций. Постановления партийных центров должны исполняться быстро и точно»[128]. Кроме того, в уставе появился специальный раздел о фракциях во внепартийных учреждениях и организациях, в котором говорилось, что на всех съездах, совещаниях (кроме партийных), в организациях (Советах, профсоюзах и т. д.), где имеется не менее трех коммунистов, создаются фракции, «задачей которых является всестороннее усиление влияния партии, проведение ее политики во внепартийной среде и партийный контроль над работой всех указанных учреждений и организаций»[129].

В 1920 г. укрепление центрального аппарата партии продолжалось. На пленуме ЦК, состоявшемся 5 апреля, сразу после IX съезда партии, секретарями ЦК были избраны Н.Н. Крестинский, Е.А. Преображенский и Л.П. Серебряков. Но уже тогда возникла мысль о должности ответственного секретаря, и членам Секретариата предлагалось, не предрешая пока что вопроса о конкретном назначении, через некоторое время внести в ЦК предложение по этому поводу[130]. В Секретариате ЦК к IX съезду РКП(б) было уже 150 сотрудников, а к Х-му – 602 [131]. Постепенно расширялась сфера его деятельности. После IX съезда партии, 30 апреля 1920 г., на заседании Оргбюро ЦК было принято решение о реорганизации отделов Секретариата и мерах по совершенствованию их работы. Специальным постановлением губкомы центральной России и Бюро ЦК окраин обязывались регулярно командировать для докладов о важнейших обстоятельствах работы в губернии и области своих представителей; возобновить по мере возможности командировки представителей ЦК с организационными поручениями; повысить требования стажа практической работы, предъявляемые к ответственным сотрудникам информационно-статистического и организационно-инструкторского отделов; образовать при последнем постоянную комиссию по подготовке циркуляров и инструкций, возложив окончательное редактирование их на членов ЦК, работавших в Секретариате; увеличить штаты учетно-распределительного отдела[132]. Кроме того, в Секретариате сосредоточивались вопросы, касавшиеся денежных расходов всех организаций партии, их субсидирования и усиления той или иной отрасли работы путем выделения необходимых материальных средств[133].

Налаживалась шифрованная связь с местными партийными организациями. В годы гражданской войны уже имела место такая практика особо секретных циркуляров, главным образом по военным вопросам, которая затем распространилась и на все остальные. Этапным в этом смысле было заседание Политбюро 8 ноября 1919 г., на котором обсуждался вопрос об утечке информации о заседаниях ЦК. Заявление о том, что некоторые сведения о них, хотя и в очень извращенном виде, доходят каким-то образом до врагов, сделал Сталин. Политбюро приняло по этому вопросу специальное постановление: «Поручить тт. Крестинскому и Стасовой обследовать порядок размножения, хранения в Секретариате и рассылки членам ЦК протоколов заседания, особенно Политбюро, и ввести такой порядок, чтобы с протоколами было знакомо минимальное количество товарищей. Поручить тов. Крестинскому сделать на следующем заседании Политбюро доклад о принятых мерах. Предложить всем членам ЦК осторожно хранить получаемые ими протоколы. Излагать протоколы Политбюро возможно осторожнее и короче. Решений по наиболее серьезным вопросам не заносить в официальный протокол, а тов. Крестинскому отмечать их себе для памяти и личного исполнения»[134].