Слід зауважити, що Грушевський не мав ілюзій з приводу того, що імперськи налаштована російська політична еліта змириться і не спробує повернути Малоросію до покори.
Можливо, Грушевський краще за інших розумів великодержавні посягання Росії, а також несумісність демократії з більшовицькою формою, що стрімко стверджувалась у владі Російської держави. У ті дні він писав: «Ми всі стомлені й знеохочені страшним і прикрим централізмом старого російського режиму і не хочемо, щоб він жив далі, хоч би й під республіканським червоним стягом. Ми хочемо, щоб місцеве життя своє могли будувати місцеві люди і ним порядкувати без втручання центральної власті». Як бачимо, голова Центральної Ради бачив майбутнє України серед рівноправної федерації абсолютно незалежних держав. У цій новітній федерації, на яку, на думку Грушевського, мала перетворитись Російська імперія, Петрограду він надав тільки пріоритет у зносинах з іноземними країнами та у функціях забезпечення внутрішнього порядку. Таким чином, можна говорити, що Грушевський розумів федералізм не як повне заперечення незалежної української державності, а як крок їй назустріч. У квітні 1917 року йому здавалося можливим і реальним досягнути мрії багатьох поколінь українців – зробити Україну незалежною.
Зробивши визначальною стратегією Центральної Ради ідею національно-територіальної автономії, Михайло Грушевський доклав чимало зусиль, щоб розкрити зміст такого трактування. «Ця українська територія, – зауважував він, – має бути організована на основах широкого демократичного громадського самоврядування, від самого споду (дрібної земської одиниці) аж до верху – до українського Сейму. Вона має вершити у себе вдома всякі свої справи – економічні, культурні, політичні, утримувати своє військо, розпоряджатися своїми дорогами, своїми доходами, землями і всякими натуральними багатствами, мати своє законодавство, адміністрацію і суд».
Центральна Рада намагалася від початку своєї діяльності вести лояльну політику щодо Тимчасового уряду. Хоча так стримано поводили себе далеко не всі існуючі в Україні політичні сили. На Першому Всеукраїнському військовому з'їзді, який відбувся 5–8 травня 1917 року, делегати однозначно закликали УЦР домагатися від Тимчасового уряду визнання національно-територіальної автономії України. Крім того, з'їзд розгорнув кампанію боротьби за українізацію військових частин, створивши Український військовий Генеральний комітет. Усе це, безумовно, сприяло зміцненню положення Центральної Ради, тож там усе пильніше придивлялися до можливості розпочати переговори з Тимчасовим урядом, спрямовані на здобуття автономії для України.
16 травня до Петрограда прибула повноважна представницька делегація УЦР на чолі з заступниками голови Ради Винниченком та Єфремовим. Головна з пропозицій Української Центральної Ради полягала в тому, щоб Тимчасовий уряд висловив своє позитивне ставлення до автономії України. Однак від початку візиту стало ясно, що досягнути поставленої мети буде не так легко – незважаючи на той факт, що Тимчасовий уряд ледь-ледь тримався при владі, робити українцям такі подарунки, як автономія у складі Росії, він не збирався, тож сторони так і не порозумілися. Однак, попри невдачу, ця місія створила умови для переходу в наступ. Тепер Михайло Грушевський та його соратники в Центральній Раді зрозуміли, що необхідно закінчити переговори і йти революційним шляхом.
На хвилі дипломатичних пристрастей пройшли 4-ті загальні збори Української Центральної Ради, і вже 3 червня Грушевський вирішив звернутися до українського народу із закликом «організуватися і приступити до негайного закладання підвалин автономного ладу на Україні». Саме ці збори ухвалили зобов'язати Центральну Раду негайно підготувати універсал, який побачив світ під назвою «Перший Універсал УЦР». 10 травня на засіданні Центральної Ради в остаточному читанні документ було ухвалено й того ж дня на Другому Всеукраїнському військовому з'їзді проголошено юридично закріплене право України на незалежність. Універсал стверджував:
1. Проголошення автономії України в складі Росії.
2. Джерелом влади в Україні є український народ.
3. Управління Україною мають здійснювати всенародні українські збори (сейми або парламент).
4. Українські збори приймають закони, і тільки ці закони діють на території України.
5. Висловлюється надія, що неукраїнські народи, які проживають на території України, разом з українцями будуватимуть автономний устрій.
Як бачимо, для свого часу Перший Універсал став справді революційним проривом – хто в Росії міг усього кілька років тому передбачити, що придушене ще в XVIII сторіччі прагнення українців до незалежності зможе виявити себе на початку XX століття у такій «нахабній» формі?
Поява Першого Універсалу в Петрограді була зустрінута з великим занепокоєнням. Враховуючи політичну кризу, зумовлену масовими демонстраціями, поразкою російської армії на Південно-Західному фронті і, як наслідок, втратою Галичини, Тимчасовий уряд не міг діяти виключно силовими заходами. Георгій Львов добре розумів, що на захист Центральної Ради могли стати фронтові українські частини і велика частина населення України, тож мав руки зв'язаними. Крім того, збройний конфлікт міг призвести до розколу серед політичних сил у самій Росії, і в Петрограді це теж добре розуміли. У зв'язку з цим Тимчасовий уряд пішов на переговори з Центральною Радою, для чого 28 червня до Києва вирушила урядова делегація у складі О. Керенського, М. Терещенка та І. Церетелі. У результаті переговорів усе ж було досягнуто компромісу. Зокрема, Тимчасовий уряд визнав теоретичну можливість отримання Україною автономії, а Центральна Рада зобов'язувалася самостійно, без рішення Всеросійських Установчих зборів, автономію не вводити. Також Тимчасовий уряд дозволив створення національних українських військових частин, але організовуватися вони повинні були з дозволу та під контролем Петрограда, при цьому залишаючись у складі російської армії. Такі умови були зафіксовані у спеціальній постанові Тимчасового уряду, а також в Універсалі УЦР Цікаво, що досягнутий компроміс миттєво викликав у Росії чергову урядову кризу. На знак протесту проти будь-яких поступок українцям троє міністрів-кадетів вирішили вийти з уряду, однак постанову все-таки було ухвалено. Вже 3 липня 1917 року Тимчасовий уряд відправив до Києва телеграму з постановою «Про національно-політичне становище України», зміст якої збігався зі змістом підготовленого до оголошення Другого Універсалу УЦР. Здавалось би, протиріччя узгоджено і Україна може цілком легально відкрити нову сторінку у своїх далеко не простих відносинах з Росією. Тим більше що після досягнення угоди з Тимчасовим урядом Центральна Рада ретельно намагалась дотримуватися взятих на себе зобов'язань. Однак дуже швидко з'ясувалось, що погіршення відносин з Росією і Тимчасовим урядом неминуче.
Хронологія подій виглядала так: 15 липня на засіданні Малої Ради було ухвалено новий склад Генерального секретаріату. Того ж дня Винниченко виїхав до Петрограда для переговорів з Тимчасовим урядом. Передбачалося затвердити новий склад Генерального секретаріату, а також узгодити його Статут, текст якого заступник голови УЦР віз із собою. Статут закріплював основні принципи функціонування Генерального секретаріату, його права та обов'язки. Але тут у перебіг подій втрутились непередбачувані обставини. У Росії в черговий раз змінилась влада, і Тимчасовий уряд очолив Керенський. З його приходом значно посилилася диктатура державної влади, одним з проявів якої було відновлення скасованої раніше на фронті смертної кари, а також репресії щодо політичних противників. Тож навряд чи варто дивуватись, що Тимчасовий уряд відмовив у затвердженні Статуту, запропонувавши замість нього «Тимчасову інструкцію Генеральному секретаріату». Ця інструкція фактично позбавляла Україну найменших ознак самостійності. Порадившись, делегація Української Центральної Ради відмовилась підписати такий документ і спішно виїхала в Україну. Конфлікт між Петроградом і Києвом так і залишився непогодженим. У відповідь на це український політикум одразу ж розділився на дві течії. Перша з цих течій, яку представляли націонал-революціонери, вимагала негайно розірвати стосунки з Тимчасовим урядом і в односторонньому порядку затвердити Статут. Хоча слід зауважити, що такі дії могли призвести до повного краху УЦР, позаяк роздрібнені націоналістичні сили, скоріш за все, не мали б шансів на перемогу над іншою течією – проросійськи налаштованою частиною політиків. Тож Центральна Рада знову вдалася до низки компромісів. Українські політики-аматори були невиправними мрійниками, сподіваючись отримати незалежність з рук Росії в обмін на невеликі поступки. В такій ситуації вони були просто неготові до серйозного протистояння, що й продемонструвала нерішучість їхніх дій. Зрештою, «Інструкція» де-юре взяла гору над «Статутом». Щоправда, конструктивної співпраці між Тимчасовим урядом і Генеральним секретаріатом так і не відбулось. У жовтні, внаслідок заяви УЦР про проведення Українських Установчих Зборів, між Тимчасовим урядом і Центральною Радою спалахнув новий конфлікт. Проведення Зборів у Петрограді розцінили як намір УЦР послабити вплив російської влади на український політикум. В. Винниченка негайно викликали до Петрограда для пояснень, пригрозивши розпустити Центральну Раду. 22 жовтня 1917 року він виїхав з Києва, однак давати пояснення Керенському йому не довелося. Повстання 25 жовтня в Петрограді розпустило Тимчасовий уряд, відкривши нову сторінку в історії революції.