Церковь он также рассматривал в качестве ресурса государственной власти: забота о просвещении батюшек (правда, неясно, за чей счет оно должно было осуществляться и что при этом делать с массой оставшихся «неучеными» попов) сочеталась с желанием использовать монастырскую «жилплощадь». В то же время намерение улучшить материальное положение духовенства, очевидно, имело целью повышение престижа священнослужителей и усиление влияния церкви на общество и отличалось от практики ущемления интересов православного клира в царствование Анны Иоанновны{366}.
Восстановление достаточно бесправных петровских магистратов для купечества вполне уравновешивалось бы «бессменным» воеводским руководством. При этом не вполне понятно, как Волынский рассчитывал сочетать несменяемость воевод с повышением авторитета назначавшего их Сената. Едва ли предложенные им сенатские ревизии могли бы гарантировать должный порядок на российских просторах да еще и при упразднении высшего органа надзора в лице генерал-прокурора. Эту должность министр явно считал ненужной, «понеже оной много на себя власти иметь будет и тем может сенаторам замещение чинить», а возможно и потому, что влиятельный генерал-прокурор мог стать опасным соперником первому лицу Кабинета.
В отличие от авторов дворянских проектов 1730 года Волынский обходил проблему организации и прав верховной власти. Министр и прежде не сочувствовал ее ограничению, а выступать с такими идеями в конце царствования Анны Иоанновны и подавно не собирался, тем более что своих планов не таил и хотел представить свое сочинение «для докладу ее величеству». Отнюдь не являлось политически «непристойным» и разозлившее следствие сочинение нидерландского гуманиста Юста Липсия «Увещания и приклады политические от различных историков» (Monita et Exempla politico) — его автор придерживался вполне монархических убеждений, верно служил Габсбургам и не признавал никакого ограничения власти государя, за исключением его христианской совести{367}. Другое дело, что он приводил, а Волынский использовал показательные примеры дурного поведения «женских персон» у власти, что могло обидеть Анну Иоанновну.
В целом же известное нам содержание проекта трудно назвать крамольным. Даже сочинители злобного манифеста о казни Волынского не смогли выискать в «генеральном рассуждении» ничего криминального и ограничились обвинениями автора в том, что его намерения касались «до явного нарушения и укоризны издревле от предков наших блаженныя памяти великих государей и при благополучном нашем государствовании к пользе и доброму порядку верных наших подданных установленных государственных законов и порядков, к явному вреду государства нашего и отягощению подданных».
Скорее, наоборот, проект находился на столбовом пути развития внутренней политики послепетровской монархии. Сократить армию безуспешно пытался Верховный тайный совет{368}; при Анне предпринимались попытки «одворянить» государственный аппарат (путем «приписки» молодых дворян-«кадетов» к Сенату для обучения канцелярской работе) и сбалансировать бюджет; позже, при Елизавете Петровне, будут восстановлены магистраты и введена дворянская винная монополия. Волынский предусматривал частичное удовлетворение запросов и интересов основных российских сословий — но, кажется, Артемий Петрович несколько преувеличил значение своего детища. Его проекту, составленному из нескольких несоразмерных частей, не хватало систематичности и постановки принципиальных проблем, а самому автору — способности к «отвлеченным мыслям» и планомерной работе. По мнению исследователя проекта Ю.В. Готье, Артемий Петрович на высшем государственном посту оставался «умным и способным дилетантом»{369}.
По масштабу поставленных задач его план уступал не только ограничительным проектам 1730 года, но и прожектерству знаменитого представителя российской бюрократии времен Елизаветы Петровны — генерал-фельцейхмейстера и сенатора графа П.И. Шувалова. Впрочем, есть основания полагать, что Петр Иванович при помощи своего брата, начальника Тайной канцелярии А.И. Шувалова, ознакомился с предложениями Волынского — не потому ли исчез из следственного дела кабинет-министра пакет с его сочинением?{370} Как и Волынский (в «мнении» 1735 года и проекте 1740-го), Шувалов предлагал меры по борьбе с побегами за рубеж, укреплению границ и учреждению «запасных хлебных магазинов» на случай неурожая. Созвучны идеям Волынского и мысли елизаветинского вельможи о заполнении обученными дворянами мест секретарей в провинциях и губерниях, несменяемости воевод и создании солдатских «слобод».
Но при всём этом проект Шувалова представляется более цельным и продуманным, а его размах превосходит относительно скромные «поправления» опального кабинет-министра. Волынский, насколько можно судить по кратким упоминаниям, в рамках своего плана сокращения армии предполагал поселить солдат в слободах «при границах». У Шувалова же о каком-либо уменьшении численности вооруженных сил речь не идет; границу с Польшей он мыслил укрепить линией форпостов через каждые 25—30 верст с полевыми драгунскими полками для регулярного патрулирования. Солдатские же «слободы» как стационарные места размещения армейских частей с семьями и школами для солдатских детей граф считал необходимым расположить не только у границ, но и по всей территории страны при городах, «где хлеб дешевле и довольство в лесах». Для обеспечения армии и, как сказали бы теперь, продовольственной безопасности государства Петр Иванович предлагал создать целую систему «магазеинов»-складов трех типов: «для удовольствия полков», стратегические («капитальные для балансу в цене на хлеб») и при портах. Руководить же этой системой государственных ресурсов призвана была служба земских комиссаров — губернский генерал-комиссар с двумя оберкомиссарами и подчиненные ему провинциал-комиссары и уездные комиссары. Первые должны были назначаться Сенатом, вторые — избираться «ис тамошнего лутчева дворянства», но утверждаться в должности генерал-комиссаром; возглавлять же новое ведомство должна была учрежденная при Сенате Контора государственной экономии, которую надлежало «поручить в дирекцию особливой из высокоповеренных господ сенаторов персоне».
Можно полагать, что в этой «персоне» автор проекта видел себя, поскольку новая служба получала бы огромные полномочия. В ее подчинении находились бы не только служащие «магазеинов» и казенные хлебные запасы, но и огромные средства на их заготовку — вся «неокладная денежная казна» государства. Новая контора регулировала бы цены на хлеб, осуществляла его закупки и доставку к месту назначения. Комиссары должны были возводить хлебные магазины и солдатские «слободы», контролировать передвижение, дислокацию («лагеря») и обеспечение полков, заботиться о починке мостов и дорог. Помимо того, в их ведение переходили «ревизоры-межевщики», занимавшиеся борьбой с разбоями сыщики, сборщики «подушных денег» и ведавшие лесами вальдмейстеры. Наконец, комиссары отчасти могли бы контролировать земельную собственность дворянства (выявление выморочных имений и «лишней» земли и крестьян «сверх пожалованных»); они должны были получить прокурорские полномочия для возбуждения перед Сенатом «безгласных дел» и судебные права на рассмотрение «обид и ссор», в том числе споров крестьян с помещиками (за исключением «татиных и разбойных дел»), и прочих исков до 30 рублей.
Петр Иванович подсчитал и штат новой службы «государственной экономии» — он должен был включать 3599 человек, почти половину имевшихся к тому времени государственных служащих империи. При этом грандиозный план был призван не только обеспечить продовольственное благополучие страны и удовлетворить амбиции его создателя. Последний, шестой пункт проекта объясняет и еще одну причину его появления. Шувалов предложил: быть «губернаторам и воеводам с товарыщи безсменно», с обеспечением их самих и их подчиненных «довольным жалованьем». Таким образом, провинциальная администрация становилась синекурой для заслуженного «шляхетства», поскольку реальная власть на местах находилась бы в руках чиновников «государственной экономии». Новое «суперминистерство» должно было сохранять «вертикаль власти» и заодно защищать обывателей от произвола «воевод и подьячих»{371}.