Таким образом, к весне 1920 года, шаг за шагом реагируя на практические потребности защиты советской власти, руководство ВЧК выделило из работы военной контрразведки чисто разведывательные функции, придав им направления, которые присущи любой развитой разведывательной службе современного мира: легальное, нелегальное и контрразведывательное.

Однако развертывание разведывательной работы на бумаге не поспевало за развитием событий. За разгромом белых армий последовало поражение в войне с Польшей. Английский ультиматум заставил советское правительство приостановить Наступательные действия и позволил Англии, Франции и США использовать возникшую паузу для переброски в Польшу оружия и боеприпасов. Отвергнув ультиматум, руководство РСФСР двинуло Красную Армию на Варшаву. Польские войска предприняли контрнаступление и заняли Западную Украину и Западную Белоруссию. «Слабейшим местом нашего военного аппарата является, безусловно, постановка агентурной разведки, что особенно ясно обнаружилось во время польской кампании. Мы шли на Варшаву вслепую и потерпели катастрофу, — говорилось в документе, принятом в сентябре 1920 года Политбюро ЦК. — Учитывая ту сложившуюся международную обстановку, в которой мы находимся, необходимо поставить вопрос о нашей разведке на надлежащую высоту. Только серьезная, правильно поставленная разведка спасет нас от случайных ходов вслепую…»

Для выработки мер по реорганизации разведки Политбюро создало специальную комиссию в составе Ф.Э. Дзержинского (председатель комиссии), И.В. Сталина, Д.И. Курского и др. На основе предложений этой комиссии в ВЧК был подготовлен приказ № 169 о создании Иностранного отдела ВЧК, подписанный Дзержинским 20 декабря 1920 года. В нем говорилось:

С момента подписания этого приказа — 20 декабря 1920 года — разведка органов государственной безопасности СССР, а ныне Служба внешней разведки России, и ведет свою историю.

В первозданном виде Иностранный отдел был малочислен и прост в организационном отношении. Он состоял из начальника и двух помощников, канцелярии, бюро виз (на ИНО в то время была возложена задача обеспечения паспортно-визового режима), агентурного и иностранных отделений.

Первым начальником разведки был назначен, как это следует из пункта 4 приказа № 169, Давыдов. Его настоящее имя было Давтян Яков Христофорович. Он был профессиональным революционером. В 1908 году в Петербурге его арестовала полиция, но выпустила под залог, и он выехал в Бельгию, где учился в Брюссельском политехническом институте. В тоды Первой мировой войны Давтян был помещен немцами в лагерь для интернированных и вернулся в Россию только после революции. Участвовал в Гражданской войне. Затем выполнял ряд ответственных поручений по линии Народного комиссариата иностранных дел, в частности выезжал во францию с миссией Красного Креста для возвращения русских воинов на родину. Давтяна лично знали Ленин и Дзержинский. В 1920 году он занимал пост заведующего отделом Прибалтийских стран и Польши в НКИД. Дзержинский считал его наиболее подходящим человеком на должность руководителя разведки. Став им под фамилией Давыдов (в целях конспирации, так как фамилия Давтян была известна иностранцам), он продолжал одновременно работать в НКИД. В 1922 году Давтян оставил разведку в связи с назначением полпредом в Литву и с тех пор работал только по дипломатической линии.

На посту начальника ИНО Давтяна — Давыдова на короткое время сменил Могилевский, а затем Михаил Абрамович Трилиссер (1922–1930). Он также был старым партийным подпольщиком. Провел 8 лет на каторге и в ссылке. В годы Гражданской войны был военным комиссаром и руководителем ЧК в Сибири и на Дальнем Востоке. В 1918 году с ним произошел уникальный случай, когда он попал в плен к бандитам и был ими повешен. Но напавшие в момент казни партизаны отбили Трилиссера и сняли его с дерева, на суку которого он уже висел. К удивлению партизан, а потом и врачей, Трилиссер оказался еще живым. В годы, когда Иностранным отделом руководил Трилиссер, происходило становление советской разведки. Отличительной чертой этого периода было осуществление вербовок «под чужим флагом», широкое привлечение к работе в разведке эмигрантов и, в силу малочисленности кадровых сотрудников, организация самостоятельных агентурных групп и использование агентов-вербовщиков.

Трилиссер разработал «Положение о Закордонном отделении (резидентуре) Иностранного отдела ВЧК», в котором были сформулированы основные задачи, естественным образом вытекавшие из создавшейся ситуации:

«Вся разведывательная работа в иностранных государствах проводится с целью:

— выявления на территории каждого государства контрреволюционных групп, ведущих деятельность против РСФСР;

— тщательного разведывания всех организаций, занимающихся шпионажем против нашей страны;

— освещения политической линии каждого государства и его экономического положения;

— добывания документальных материалов по всем указанным направлениям работы».

Борьба с контрреволюцией за рубежом, так называемая «белая линия», рассматривалась-руководством советской разведки в качестве главной задачи вплоть до конца 30-х годов, пока не была окончательно подорвана деятельность РОВСа (Российский общевоинский союз).

Белая эмиграция тоже не сидела сложа руки. В архиве руководителя агентурной работы белоэмигрантской разведки Владимира Григорьевича Орлова имеется справка об организации разведывательной деятельности против советской власти. В ней говорится, что после окончания Гражданской войны разведывательный центр был перенесен в местечко Стренски-Карл овцы под Белградом и разведкой руководили генералы Миллер, Шатилов и Станиславский. С 1923 года разведцентр, как и все руководство белоэмигрантских организаций, обосновался в Париже, и в последующие годы им руководили генерал Кутепов и князь Трубецкой, причем Кутепов ведал главным образом подрывной работой — организацией бунтов и восстаний «против коммунистов», Сергей Николаевич Трубецкой руководил информационно-разведывательной деятельностью. «Во главе казачьего дела, — пишет далее в справке Владимир Орлов, — был поставлен генерал Краснов. Все три подчинены Великому князю Николаю Николаевичу». Сам Орлов заведовал агентурной сетью в Европе с выходом на разведслужбы Англии, Франции, Германии и лимитрофов (так назывались сопредельные с Россией на Западе государства). Содержание агентурного аппарата обходилось белоэмигрантам в 50 600 фр. франков в год.

В 20-х годах ИНО (именуемое с 1922 года ИНО ОГПУ) сумел осуществить агентурное проникновение практически во все наиболее активные белоэмигрантские формирования: Народный союз защиты родины и свободы (Савинков), Российский общевоинский союз (РОВС), «Братство русской правды» (БРП), Национально-трудовой союз (НТС) — и контролировал каналы их связи с агентурой в СССР. Известны совместные операции КРО (контрразведывательный отдел) и ИНО ОГПУ «Синдикат-2» (вывод в Россию Савинкова) и «Трест» (проникновение в монархические организации и вывод в СССР английского разведчика Сиднея Рейли). Но совершенно неизвестны другие важные операции советской разведки по так называемой «белой линии»: