В действительности общиной управлял сенат, а со времени уравнения сословий он управлял почти беспрепятственно. Самый его состав изменился. Произвол высших должностных лиц в назначении сенаторов в том виде, как он существовал после упадка старинного родового представительства, подвергся значительным ограничениям уже с упразднением звания пожизненных начальников общины. Дальнейший шаг к эмансипации сената от власти должностных лиц заключался в том, что составление сенаторских списков перешло от высших должностных лиц к второстепенным, от консулов к цензорам. Впрочем, уже в ту пору или вскоре после того было признано или, по крайней мере, было более ясно сформулировано право составлявших сенаторские списки должностных лиц пропускать имена отдельных сенаторов вследствие лежавшего на них нравственного пятна ¹¹⁴ и таким способом исключать их из сената, чем и было положено начало тому своеобразному суду над нравственностью, на котором было главным образом основано высокое значение цензоров. Впрочем, выражения такого порицания и по своему характеру и потому, что для них требовалось согласие обоих цензоров, могли вести к удалению из сената некоторых из его членов, не делавших ему чести или не подчинявшихся господствовавшему в нем настроению, но не могли поставить сенат в зависимость от магистратуры. Но право должностных лиц составлять списки сенаторов по своему усмотрению ограничил решительным образом овиниев закон, изданный в середине этой эпохи, по всей вероятности вскоре вслед за законами Лициния; он предоставлял всякому, кто был курульным эдилом, претором или консулом, предварительное право заседания и голоса в сенате, а первым вступавшим в свою должность цензорам вменял в обязанность или формально вносить этих кандидатов в сенаторский список, или же не вносить их по тем же самым основаниям, которые считались достаточными для исключения действительных членов сената. Конечно число этих бывших сановников было далеко недостаточно, для того чтобы сенат постоянно имел свой нормальный комплект трехсот членов, а неполным комплектом нельзя было довольствоваться в особенности потому, что список сенаторов был и списком присяжных. Поэтому для цензорского права выборов еще оставался значительный простор; но только в голосовании, а не в прениях было предоставлено право участия тем сенаторам, которые поступали в это звание не потому, что прежде занимали какую-нибудь высшую должность, а потому, что были выбраны цензором преимущественно из граждан, занимавших некурульные должности или отличавшихся личною храбростью, например, убивших в сражении врага или спасших жизнь одного из своих сограждан. Итак, личный состав большинства сената и той его части, в которой сосредоточивались государственное управление и администрация, в сущности зависел, по закону Овиния, не от произвола должностных лиц, а косвенным образом от народного избрания; таким путем римская община если и не дошла, то близко подошла к великому учреждению нового времени — к представительному народному правлению. В то же время все не принимавшие участия в прениях сенаторы представляли компактную массу членов, способных и имеющих право выносить решения, но всегда безмолвствующих, присутствие которой так необходимо и так трудно осуществимо в коллегиальном управлении.

Компетенция сената едва ли подверглась каким-нибудь формальным изменениям. Он воздерживался от всяких непопулярных преобразований или явных нарушений государственных постановлений, чтобы не доставить удобного предлога для оппозиции и для честолюбия; он даже не препятствовал, хотя и не содействовал, расширению компетенции гражданства в демократическом духе. Но если по форме власть принадлежала гражданству, то на деле ею пользовался сенат: ему принадлежало решающее влияние на законодательство и на выборы должностных лиц, а также руководство всем общинным управлением. Каждый новый законопроект поступал прежде всего на обсуждение сената, и едва ли случалось, чтобы какое-нибудь должностное лицо осмелилось обратиться к общине с предложением без одобрения сената или наперекор его мнению. Если же это случилось бы, то сенат находил в протесте против должностных лиц и в жреческой кассации целый ряд таких средств, с помощью которых мог затушить в зародыше или впоследствии устранить всякое неприятное для него предложение, а в крайнем случае мог в качестве высшей административной инстанции исполнять или не исполнять постановления общины. Кроме того, сенат присвоил себе с безмолвного согласия общины право в крайних случаях отменять обязательную силу законов с оговоркой, что его образ действия будет подлежать одобрению гражданства; но эта оговорка, и с самого начала не имевшая большого значения, мало-помалу превратилась в такую пустую формальность, что в более позднюю пору сенат даже не давал себе труда испрашивать одобрение общины. Что касается выборов, то они фактически перешли в руки сената в той мере, в какой зависели от должностных лиц и имели политическое значение; таким-то образом сенат, как уже было ранее замечено, приобрел право назначать диктатора. Впрочем, приходилось относиться с большим против прежнего вниманием к общине: у нее нельзя было отнять право раздачи общинных должностей, но сенат — что также было ранее замечено — тщательно наблюдал за тем, чтобы эти выборы должностных лиц не переходили в отмежевание какой-нибудь особой компетенции, как, например, в назначение главнокомандующего ввиду предстоящей войны, частью фактически предоставленное сенату право освобождать от исполнения законов отдали в его руки раздачу значительного числа должностей. О влиянии, которое имел сенат на определение сферы деятельности должностных лиц и в особенности консулов, уже было сказано ранее. Одним из самых важных применений права приостанавливать действие законов было освобождение должностных лиц от обязанности не оставаться в должности долее законного срока; хотя такое освобождение было несогласно с основными законами общины и по римскому государственному праву не могло быть допущено собственно в городском округе, но вне этого округа было до такой степени терпимо, что консул и претор, которым хотели продлить срок нахождения в должности, оставались и после истечения этого срока на своих местах «за консула» или «за претора» (pro consule, pro praetore). Это важное право продления должности, в сущности равносильное с правом назначения на должность, конечно принадлежало по закону только общине, которая сначала одна им и пользовалась на практике; но уже с 447 г. [307 г.] и после того было достаточно одного сенатского постановления, чтобы продлить власть главнокомандующего. Ко всему сказанному следует присовокупить преобладающее и искусно сосредоточенное влияние аристократии на выборы, которое если не всегда, то в большинстве случаев склоняло результаты выборов в пользу приятных правительству кандидатов. Наконец, что касается государственного управления, то от сената зависели война, мир и заключение мирных договоров, основание колоний, раздача пахотных земель, общественные сооружения, вообще все дело постоянного и важного характера и главным образом все финансовое управление. Сенат ежегодно составлял инструкции, которыми устанавливал для должностных лиц сферу их служебной деятельности и определял число войск и количество денег, предоставлявшихся в их распоряжение. К нему обращались со всех сторон во всех случаях особенной важности: лица, заведовавшие государственной казной, не могли произвести выдачу денег ни одному должностному лицу, кроме консула, и никакому частному лицу, иначе как по предварительному постановлению сената. Высшая правительственная коллегия не вмешивалась только в текущие дела и в специальные сферы судебного и военного управления, так как у римской аристократии было достаточно здравого смысла и такта, для того, чтобы не превращать высшее заведование государственными делами в опеку над каждым отдельным должностным лицом, а каждое из орудий управления — в машину. Что это новое сенатское управление, несмотря на старание соблюдать существующие формы, было совершенным извращением старого общинного устройства, ясно само собой; сверх того, оно утвердилось революционным путем и было насильственным захватом; так как свободная деятельность гражданства приостановилась и замерла, должностные лица снизошли на степень председателей собраний и исполняющих чужие приказания комиссаров, а чисто совещательная сенатская коллегия являлась преемницей обеих конституционных властей и сделалась — хотя в самых скромных формах — центральным правительством общины. Однако, если исключительные способности к управлению могут служить для всякой революции и для всякого насильственного захвата оправданием перед судом истории, то и самый строгий ее приговор должен признать, что эта корпорация сумела правильно понять и хорошо выполнить свою великую задачу. Сенаторы вступали в это звание не по праву рождения, а в сущности по свободному выбору нации; раз в каждые четыре года они утверждались в этом звании нравственным судом достойнейших людей; они назначались пожизненно, не завися ни от истечения срока своей должности, ни от изменчивой народной воли; со времени уравнения сословий они составляли тесно сплоченную и замкнутую коллегию, в состав которой входили все самые способные люди, обладавшие политическим кругозором и практическим знакомством с делами управления; они неограниченно распоряжались финансовыми делами и руководили внешней политикой, а исполнительная власть была совершенно в их руках благодаря тому, что должностные лица назначались на короткий срок, и тому, что после прекращения сословной распри трибунская интерцессия сделалась послушным орудием в руках сената. Таким образом, римский сенат был самым благородным выражением всей нации, а по своей последовательности и государственной мудрости, по своему единодушию и патриотизму, по своему полновластию и непоколебимому мужеству был первой из всех когда-либо существовавших политических корпораций, даже в ту пору был настоящим «собранием царей», умевшим соединять деспотическую энергию с республиканским самоотвержением. Никогда никакое государство не отстаивало своих интересов во внешних делах с такой твердостью и с таким достоинством, с какими их отстаивал в свои лучшие времена Рим через посредство своего сената. Конечно, нельзя отрицать того, что денежная и землевладельческая аристократия, из представителей которой преимущественно состоял сенат, действовала пристрастно в затрагивавших ее личные интересы делах внутреннего управления и что в этих случаях мудрость и энергия корпорации нередко тратились не на пользу государства. Но выработанный тяжелой борьбой принцип, что все римские граждане равны перед законом по правам и по обязанностям и что, стало быть, для всех них открыт свободный доступ к политической карьере, т. е. в сенат, поддерживал вместе с блеском военных и политических успехов государственное и национальное единство и отнял у сословных распрей те ожесточение и взаимную ненависть, которыми отличались борьба между патрициями и плебеями. Притом же удачный ход внешней политики в течение более столетия позволял богатым находить себе широкий простор для деятельности, не прибегая к угнетению среднего сословия. Так, при помощи сената римскому народу долее других народов удавалось осуществлять самое великое из всех человеческих творений — мудрое и успешное самоуправление.