Надо признать, что в эти идиллические представления Петра о коллегиях жизнь внесла свои коррективы. Какой бы совершенной ни была коллегиальная система управления, она не могла устранить ни произвола, ни волокиты, ни страха президента перед вышестоящими чиновниками. Однако два, по утверждению Н. И. Павленко, важных преимущества эта система над приказами все же имела. Первое: в основе коллегиальной системы лежало четкое разграничение сфер управления, что практически отсутствовало в приказном строе. Второе: власть коллегий в той области управления, которой каждая из них руководила, распространялась на всю территорию страны; коллегии положили конец такому порядку, когда одним и тем же делом занималось несколько учреждений; исчезли также учреждения, чьи права ограничивались определенной территорией. В итоге достигалась высокая степень централизации государственного аппарата.
Яков Вилимович Брюс в процессе формирования коллегий играл ведущую роль. С. Князьков отмечает, что в начале 1718 года, «учинив начало коллегиям, Петр уехал в Москву, оставив новым президентам распоряжение, чтобы они «сочиняли» свои коллегии и все сведения для этого брали у Брюса».
Из учрежденных в 1717 году коллегий, Берг- и Мануфактур-коллегия была особенной. И не только потому, что ее президентом стал русский с иностранной фамилией (Петр установил правило при учреждении коллегий: президент — русский, вице-президент — иностранец). Особенной эта коллегия была уже потому, что среди многочисленных приказов уже Петровского времени не было ни одного, который бы ведал кругом вопросов и выполнял бы те задачи, которые были возложены на Берг- и Мануфактур-коллегию. Поэтому опыт работы старых приказных учреждений заимствовать было невозможно.
Возможно, именно по этой причине на Брюса и возлагается столь ответственная и сложная задача по руководству вновь формирующегося ведомства. Осложнялась эта задача еще и тем, что фактически Брюс возглавил две коллегии, каждая из которых имела свой круг полномочий. Берг-коллегия ведала развитием металлургии, ей предоставлялось право «единым судией быти над всеми к тому принадлежащими делами и особами, чтоб никаким образом губернаторы, воеводы, ниже прочие поставленные начальники в рудокопные дела вступали и мешалися». Мануфактур-коллегия отвечала за предприятия легкой промышленности: полотняные, суконные и шелковые мануфактуры, а также заведения, изготовлявшие краски, курительные трубки, шпалеры и т. д. «Коллегиум-мануфактур имеет верхнюю дирекцию над всеми мануфактурами и фабриками и прочими делами, которые касаются к оному правлению, какого б звания ни были, во всей Российской империи».
Следует отметить, что ведущая роль при организации работы промышленности как тяжелой, так и легкой принадлежала, конечно, Петру. Ограничимся только несколькими примерами, показывающими его личное участие в этой сфере как до, так и после создания коллегии.
В 1692 году Петр в целях стимулирования производства железа в России издает указ, по которому покупка железа для казенных надобностей разрешалась только с железоделательных заводов боярина Нарышкина «по торговой цене». В 1697 году было предписано окольничему князю Львову, определенному воеводой в Казань, заводить селитренные заводы на счет казенных ассигнований. В 1714 году сенатским указом приказывалось размножать селитренные заводы в Киевской губернии, в великорусских и украинских городах.
Во время пребывания в Англии в 1698 году Петр заключает договор с 60 мастерами золотого дела и 100 мастерами — металлургами из Голландии. С 1699 года многие из них прибывают в Россию и занимаются изучением состояния руд на Урале. В 1700 году Виниус сообщил Петру, что «мастера считают (это сибирское железо) лучше шведского», славившегося тогда во всей Европе. В 1699 году началось строительство самого старого из уральских заводов — Невьянского, переданного в 1702 году Демидову. В 1701 году был построен Каменский завод, в 1702-м — Уктусский.
В 1709 году англичанину Лейде было дано поручение расширить существовавшие в Москве стекольные заводы.
В 1712 году Вильгельм де Геннин построил в Петербурге Литейный двор. В 1710 и 1712 годах создается ряд бумажных фабрик, а в 1714 и 1718-м — ряд шелковых.
28 февраля 1711 года был издан именной указ Петра, по которому полотняные заводы, которыми ведал Посольский приказ, следовало передавать купеческим людям, торгующим в Москве, а именно: Андрею Турке, Степану Цимбалыцикову и другим.
Указы Петра регламентировали даже труд людей. Здесь сказалась безграничная вера Петра в силу указов. Он считал, что если государство имеет разумные законы и подданные их будут беспрекословно выполнять, то такому государству предначертано процветание. Во многом здесь сказывается влияние Лейбница и других западноевропейских ученых.
Петр рассуждал следующим образом: «Наш народ, яко дети, неучения ради которые за азбуку не примутся, когда от мастера не приволены бывают».
Подданных «яко детей» надлежало наставлять во всем от рождения до смерти. Поэтому указы регламентировали жизнь людей от их упражнений в хозяйстве до удовлетворения духовных запросов, от наблюдения за их внешним видом до семейной жизни.
Отсюда — непрерывный поток указов, среди которых и указы, связанные с кустарным и мануфактурным производством. Многие из этих указов стремятся внушить, разъяснить, убедить подданных в целесообразности и даже крайней необходимости выполнения норм и порядков, предусмотренных указом.
Население страны жало хлеб серпами. Указ царя потребовал, чтобы серпы были заменены косами. Это сулило большие выгоды: при работе косой, читаем в указе, «средний работник за десять человек сработает». Указ по кожевенному производству запрещал обработку юфти дегтем на том основании, что обувь, изготовленная из такой юфти, пропускала воду и расползалась в дождливую погоду. Юфть надлежало обрабатывать ворваным салом. Указ для предпринимателей устанавливал двухгодичный срок для овладения новой технологией.
После создания коллегий Петр заботится об устройстве компаний и всяческом содействии их деятельности. В указе 1724 года Петр прямо указывает и образец, которому должны следовать в своем устройстве компании, предписывая «учинить определенные доли пайщиков с примеру Ост-индской компании».
И все же создание Берг- и Мануфактур-коллегии упорядочивает руководство промышленностью именно усилиями людей, подчиненных Брюсу.
Так, по предложению Петра, коллегия разрабатывает каноны при формировании компаний, ссужая компанейцев деньгами, часто передавая в их пользование готовое фабричное обзаведение. Казна, таким образом, становилась в положение банкира крупной промышленности и тем приобретала право строго следить за деятельностью компаний. Это вмешательство в частное предпринимательство коллегия считала не только своим правом, но и обязанностью и не только «принуждала» подданных строить компании, но и строго наблюдала за «порядочным содержанием» их. Ни одно переустройство, даже самое мелочное, в хозяйстве компании не могло быть сделано «без доношения в коллегию». От фабрикантов требовалось ежегодно доставлять в коллегию образцы своих изделий; коллегия устанавливала вид, форму, цены на те товары, которые поставлялись в казну, и запрещала продавать их в розницу. Коллегия удостаивала наградами исправных фабрикантов и подвергала строгим наказаниям нерадивых.
В указах так и писалось при передаче какого-либо завода в частные руки: «Буде они (компанейщики) оный завод радением своим умножат и учинят в нем прибыль, и за то они от него, великого государя, получат милость, а буде не умножат и нерадением умалят, и за то на них взято будет штрафу по 1000 рублей на человека». Неудачливых фабрикантов просто «отрешали» от фабрик.
Сам президент Берг- и Мануфактур-коллегии в 1719 году, вернувшись в Петербург после Аландского конгресса, апробировал изделия кожевенных мастеров и 10 октября выдал им свидетельства на звание мастера. А за год до этого, во время работы конгресса, Герц вручил Брюсу отпечатанную на шведском языке «Инструкцию Ланде Гевдингом», «… которая, — доносил Брюс Петру 15 ноября 1718 года, — не токмо им (Ланде Гевдингом), но и губернатором служит; и понеже оная до всех коллегиев касается, и того для зело к оным надобна. Чего ради я всякими мерами уже давно домогался оную здесь промыслить, и ныне от друга своего… получил, токмо за таким каролом (словом), чтоб никто, как из их, так из нашей свиты о том не ведал… Я надеюсь, что сие известие зело х коллегиям надобно… Я бы надеялся по времени, токмо ж невдруг многие известия, х коллегиям принадлежащие, чрез оного человека получить, ежели бы Ваше Величество соизволили милостиво приказать прислать не дорогой мех соболей или хорошей лисей, чем бы его мог почтити. А я, колико мог, ево ради поманки своим дарил и обнадеживал, что впредь лучшим чем служить буду». Так, работая на дипломатическом конгрессе, Брюс заботился о деятельности коллегий.