Некоторые приказы занимались судебными делами. Разбойный разбирал дела об убийствах, разбоях, кражах по всей стране, кроме Москвы; Земский ведал уголовными делами, а также осуществлял полицейские функции в столице. Суд над отдельными группами населения или на определенной территории вершили другие приказы. Политические, должностные преступления тоже разбирались в разных учреждениях.
Компетенция нескольких приказов носила областной характер. Пять из них, так называемые четверти — Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская (Нижегородская) и Устюжская — собирали налоги, осуществляли управление и суд на определенной территории. Всем Поволжьем, землями бывшего Казанского и Астраханского ханств управлял Приказ Казанского дворца. Он же ведал землями Сибири, присоединение которой началось с конца XVI в. и продолжалось в следующем столетии. В 1637 г . для управления Сибирью учредили специальный Сибирский приказ. В него поступал ясак — налог мехами или деньгами.
В Челобитенном приказе судились начальники, дьяки, подьячие, сторожа самих приказов. Он же выступал в роли высшей апелляционной инстанции по судебным делам всех остальных приказов. Приказ как бы стоял над другими учреждениями. Сходные, но более широкие функции имел Приказ тайных дел, контролировавший деятельность всех государственных учреждений, послов, воевод; ему же подчинялось все хозяйство царской фамилии. Существовал он, правда, недолго: с 1654 до смерти Алексея Михайловича (1676).
В 1621 г . возник Приказ счетных дел, который проверял доходы и расходы всех приказов. Это учреждение, как и приказы Тайный, Челобитенный, осуществляло надзор, контроль за другими приказами.
Особое место занимала группа дворцовых приказов, ведавших обслуживанием царского семейства и двора. Приказ Большого дворца управлял дворцовым хозяйством в столице, дворцовыми волостями и селами по всему государству. В Казенном приказе (дворе) хранилась вещевая казна монарха. В Конюшенном приказе наблюдали за царскими конюшнями и мастерскими, изготовлявшими кареты, сани, упряжь для царских выездов.
Внешнеполитические функции были прерогативой Посольского приказа. Он же собирал со всей страны налоги на выкуп пленных: полоняничные деньги. Ему подчинялись донские казаки, служилые татары, перешедшие на русскую службу после присоединения Поволжья, Приуралья и Сибири, а также учреждения, которые власти создавали для управления присоединенными к России землями: приказы Малороссийский, Велики я России, княжества Смоленского и др.
Обороной государства, а это тоже функция внешнеполитического характера, занималась группа военных приказов, одновременно имевших и некоторые внутриполитические функции. Разрядный приказ, главный из них, руководил военными операциями. Другие приказы — Стрелецкий, Пушкарский, Иноэемский, Рейтарский и Казачий — ведали специальными родами войск.
Единства в распределении дел между приказами не существовало. Вся эта громоздкая махина с трудом поддавалась контролю верховной власти.
В последней четверти столетия стало почти обычаем объединять приказы в группы. Одну из них составляли Посольский, Новгородский, Владимирский, Галицкий, Устюжский, Малороссийский, Великия России и Смоленский. В другую входили Большой приход, Большая казна и Новая четь. В третью — Костромская четь и Стрелецкий. В четвертую — Пушкарский и Рейтарский. Это были опыты, попытки не очень удачного упрощения громоздкой приказной машины. Они подготовили реформу центрального управления, проведенную при Петре.
§ 4. Местное управление
Основной территориально-административной единицей был уезд. Его формирование восходит к временам окончания феодальной раздробленности, когда в единое государство включались отдельные княжества и их уделы. Из них и выросли уезды, различавшиеся и размерами и численностью населения. Они делились на станы и волости.
Уже к концу XVI в. в ряде пограничных городов и уездов, где требовалась сильная власть, появились воеводы, и не только в роли военачальника, водителя «воев», ратников, полков, но и главного администратора и судьи по гражданским и уголовным делам. Он отвечал за поступление всех сборов, выполнение казенных служб, всяких повинностей; имел полицейские функции. С начала XVII в. воеводская власть постепенно и довольно быстро распространяется на всю страну. Она охватывала все слои и все дела уездного общества и означала оттеснение «земского начала», местного самоуправления (земские и губные избы, введенные в середине XVI в.), усиление бюрократического начала.
Управление огромной страной с ее более чем 250 уездами, а в восточных районах их размеры были очень велики, представляло большие трудности. Этим вызвано формирование более крупных территориально-административных единиц, так называемых разрядов. Уже в предыдущем столетии формируются группы городов, где ставились гарнизоны и полки для защиты пограничных областей от нападений воинственных соседей. Прежде всего это «Береговой разряд», линия городов-крепостей по берегу реки Оки, на которые опирались войска для борьбы с нашествиями крымских и ногайских татар. Центром береговой линии был Серпухов. К югу от Оки сложился Украинный, или Тульский, разряд — пограничный военно-административный округ.
Поскольку граница отодвигалась все дальше на юг, значение Тульского разряда постепенно падало. Центром южной обороны стала Белгородская засечная черта с центром в Белгороде. Здесь в 1663 г . возник Белгородский разряд, или Белгородский полк, которому подчинялись несколько десятков городов и уездов. Два года спустя власти организовали Севский разряд для защиты юго-западного пограничья от Крыма и Речи Посполитой.
Охрана западной границы лежала на Смоленском разряде (организован после взятия Смоленска в 1654 г .), северозападной границы — на Новгородском (упоминается в источниках с 1656 г .). К концу столетия появляются разряды Московский, Владимирский, Тамбовский, Рязанский, Казанский (с центром в Симбирске); сибирские: Тобольский, Томский, Енисейский, Ленский (центр — Якутск); главным из них был Тобольский, а сам Тобольск считался «стольным градом» всей Сибири.
Разряды-округа, несмотря на то, что их воеводы имели разную компетенцию, а ряд внутренних округов (Московский и др.) был ликвидирован, сыграли существенную роль в организации пограничной обороны, в улучшении административного управления на местах. По сути дела, разряды подготовили появление петровских губерний — промежуточного звена между центральным и уездным звеньями управления.
§ 5. Законы
Активизировалась после Смуты законодательная деятельность. Законодательная работа осуществлялась Боярской думой и Земским собором во главе с царем. Принятые ими решения, постановления, приговоры существенно дополнили «новоуказные статьи» второй половины XVI в., накопившиеся после Судебника 1550 г . Когда в ходе Московского восстания 164S г. дворяне и посадская верхушка поставили вопрос об упорядочении управления, в том числе и о составлении нового свода законов, в распоряжении властей, согласившихся с этим требованием, оказался обширный материал из «новоуказных статей».
Составление свода поручили комиссии из пяти человек — бояр князей Одоевского (глава комиссии) и Прозоровского, окольничего князя Волконского, дьяков Грибоедова и Леонтьева. «Приказ князя Одоевского» и составил «Соборное уложение». С начала октября его текст читали членам Земского собора: высшему духовенству, думным и выборным людям. В январе следующего года «Уложение» утвердили на Соборе, потом отпечатали в московской типографии и разослали по учреждениям всей страны.
Помимо русских судебников, новоуказных статей, использовали византийскую Кормчую («законы греческих царей»), Литовский статут 1588 г . Составители «Уложения» и выборные (около 300 человек) Земского собора в ходе подготовки, чтения и обсуждения кодекса предлагали новые статьи.
«Соборное уложение» 1649 г . — заметный шаг вперед в развитии отечественного законодательства. «Уложение» — кодекс феодального права. Важное место в нем заняли вопросы охраны чести и здоровья царя, царской власти, представителей государева двора и церкви. Оно вводит в связи с этим понятие государственного преступления, за которое полагалось жестокое наказание. «Уложение» исходит из монопольного сословного права феодалов на землю и крестьян. Но предусматривает и их обязанность служить с поместий и вотчин. Глава XI — «Суд о крестьянех» — детально трактует вопрос о крестьянской крепости по писцовым, переписным, отдельным и отказным книгам. Среди ее постановлений — отмена «урочных лет», штраф за укрывательство беглых. Глава XIX — «О посадских людех» — узаконивает конфискацию белых слобод и мест на посадах, возвращение в тягло посадских людей-закладчиков. Ряд глав предусматривает порядок рассмотрения судебных дел, систему наказания за служебные преступления с целью устранения злоупотреблений приказных деятелей, воевод и их помощников.