Различные подходы в реализации административно-правоохранительной политики отражали не только различные позиции политических сил, но и во многом были обусловлены неоднозначностью существовавшей до конца 50-х годов законодательной базы. Данное обстоятельство позволяло по разному трактовать те или иные уголовные преступления, оценивая их на основе действующих законов. Такая ситуация не могла продолжаться долгое время. Жизнь требовала приведения законодательства, используемого в работе правоохранительной системы, в соответствие с новыми изменившимися реалиями. Руководство страны осознавало потребность в решении этой серьезной проблемы. Уже в Указе Верховного Совета СССР (27 марта 1953 г.) «Об амнистии» (ст. 8) предусматривалась необходимость пересмотра уголовного законодательства СССР и союзных республик. В конце 1953 года была начата разработка уголовного и уголовно-процессуального кодексов.[745] Однако на быстрое решение этих вопросов рассчитывать не приходилось. Вплоть до ХХ съезда КПСС работники правоохранительной системы постоянно жаловались на трудности в работе, связанные с отсутствием необходимой законодательной базы. Проблемы усугублялись и из-за ее постоянного изменения и дополнения, что приводило к разбросанности законодательного материала и сложности его использования. На одном из совещаний под эгидой Министерства юстиции РСФСР председатель Рязанского областного суда Жеренов прямо говорил: «…не пора ли прекратить разговоры и писанину о том, что такое кодекс и какую пользу он принесет и не пора ли этот кодекс дать нам в руки. Должен сказать, что судебные работники больше всего нуждаются в этом кодексе… так как за последние годы столько накопилось различного рода постановлений пленума Верховного Суда СССР, что самый квалифицированный юрист запутается в этих постановлениях».[746] Приведенную мысль уточняли и другие высказывания судебных работников. Так, член Мосгорсуда Андрюшкин подчеркивал: «Законодательство слишком отстало от жизни. Приходится работать по кодексам, которые были изданы в 1922–1923 годах, в разработке которых принимал участие еще Ленин, наше законодательство не отвечает требованиям жизни. Оно очень разобщено. Его нужно кодифицировать, систематизировать, им трудно пользоваться».[747] Все это было созвучно настроениям, преобладающим в обществе. Люди писали в ЦК КПСС, в газету «Правда»: «Страна живет по кодексам 1920–1926 годов. Сколько это будет продолжаться? Что делают наши юристы?»[748]

Острота и серьезность проблемы становятся еще более понятными, если вспомнить, какие конкретные законодательные акты существовали в стране в середине 50-х годов. Среди них — Закон от 7 августа 1932 года, по которому в качестве основного наказания за хищение социалистической собственности устанавливался расстрел и лишь при смягчающих обстоятельствах допускалось применение лишения свободы на срок до 10 лет; действовала установленная в 1940 году групповая ответственность директоров, главных инженеров, начальников отделов технического контроля за выпуск недоброкачественной и некомплектной продукции с наказанием от 5 до 8 лет; существовал изданный в 1934 году закон, предусматривающий ссылку для членов семей изменников родины, даже в том случае, если они ни в какой мере не причастны к преступлению изменника; с 1935 года действовала ответственность за некоторые уголовные преступления, начиная с 12-летнего возраста; не пересмотрен был закон от 9 июня 1947 года, устанавливавший наказание до 20 лет за разглашение государственной тайны; с 1948 года практиковались сроки в 20 лет каторжных работ за побег из спецпоселений.[749] Очевидно, насколько все это не увязывалось с новой общественно-политической ситуацией середины 50-х годов.

Однако только ХХ съезд КПСС придал конкретный импульс разработке нового законодательства. На высшем партийном форуме прозвучала резкая критика юридической науки за неповоротливость и медлительность в систематизировании законодательных и процессуальных норм.[750] По итогам съездовских решений ЦК КПСС и Совет Министров СССР 30 мая 1956 года приняли постановление об образовании юридической комиссии при правительстве. Основной функцией ее работы явилась кодификация законодательства страны, а также анализ вопросов нормативного характера. После принятия этих решений работа в данном направлении стала активней. В конце 1956 года председатель Верховного Суда СССР Волин подготовил письмо в ЦК КПСС. В нем давалась характеристика законодательства 1930–1952 годов, которое «развивалось однобоко и носило по преимуществу устрашающий характер, исходя из неправильной предпосылки, что по мере построения социализма и перехода к коммунизму необходимо усиление мер судебной репрессии».[751] Письмо содержало ряд конкретных идей по разработке нового законодательства. Автору представлялось нецелесообразным издание общесоюзных кодексов. Высказывалась идея о допуске защиты (адвоката) со стадии предварительного следствия, так как это способствовало бы более полному обеспечению законности, указывалось на ликвидацию закрытых форм процесса, кроме особых случаев, связанных с государственной тайной. Необходимость пересмотра «Основных начал уголовного законодательства СССР и союзных республик» и «Основ уголовного судопроизводства СССР и союзных республик» объявлялась безотлагательной задачей.[752]

Президиум ЦК КПСС своим решением от 15 марта 1957 года обязал юридическую комиссию завершить научные изыскания и представить новые законопроекты. 15 апреля 1957 года такие проекты были переданы в Центральный Комитет.[753] В сопроводительном письме юридическая комиссия при СМ СССР изложила их основные принципы: «Представляемый проект «Основ» исходит из необходимости дальнейшего укрепления социалистической законности, усиления охраны личности и прав граждан, снижения чрезмерно суровых мер наказания и в то же время обеспечения решительной борьбы с наиболее опасными преступлениями, усиления воспитательной роли наказания и создание возможности для лиц, отбывших наказание, вернуться в нормальную колею трудовой и общественно-политической жизни».[754] Проект преследовал цель обеспечить единство советского уголовного законодательства по основным вопросам и в то же время предоставить союзным республикам возможность широкого осуществления своих суверенных прав. Речь шла об ограничении компетенции СССР в области установления ответственности за отдельные виды преступлений, отнесение к ведению союзных республик порядка применения уголовного осуждения, конфискации имущества, исправительных работ, принудительных мер к несовершеннолетним и душевнобольным. Проект вводил понятие вины и недопустимости привлечения к ответственности по аналогии за деяние, прямо не предусмотренное законом, ликвидировался институт так называемых мер социальной защиты, использовавших понятие «враг трудящихся».[755] Все эти положения имели важное значение и были огромным шагом вперед по сравнению с «Основными началами уголовного законодательства СССР», действовали с 31 октября 1924 года.

Новый законопроект форсированно обсуждался в республиках в 1957 году: 10 октября — в Грузии, 15 октября — в Белоруссии, 18 октября — на Украине, 19 октября — в Латвии и т. д. Ход обсуждения выявил немало новых и неожиданных моментов. Так, была сформулирована идея отмены смертной казни. Еще в 1956 году в Брюсселе на VI конгрессе Международной ассоциации юристов-демократов предлагалось ввести неприменение смертной казни в мирное время, что нашло поддержку делегации советских юристов.[756] В преддверии принятия проекта «Основ» вокруг этого вопроса развернулась дискуссия. Например, в Верховном Суде Латвии на заседании по обсуждению проекта один из высокопоставленных сотрудников МВД Бурбо заявил: «В настоящее время, когда обострилась борьба лагеря капитализма против социализма, когда капиталистические страны засылают к нам шпионов и диверсантов, когда обострилась международная обстановка и капиталистический лагерь готовит войну, на мой взгляд, отмена смертной казни будет не гуманностью, а преступлением перед гуманностью, преступлением перед нашим советским народом». Ему оппонировала адвокат Андгиакс: «Говорят, что смертную казнь нужно оставить, что к этому обязывает обострившееся международное положение. Я с этим не согласна. Мы обсуждаем «Основы уголовного законодательства», которые издаются на продолжительное время 20–30 лет, и поэтому сюда не надо включать требования отдельных моментов, но только те достижения, которые человечеству дало развитие юридической мысли».[757] Споры возникали и по поводу отдельных процессуальных норм. Силовые министры Серов, Дудоров, Руденко считали возможным не ограничивать Генерального прокурора СССР никакими сроками содержания под стражей при производстве расследования, что не было принято. Они активно возражали и против участия защиты в процессе с момента предъявления обвинения, мотивируя это ухудшением качества следствия, осложнением производства.[758]