Как выше указывалось, 23 ноября 1920 г. был издан Декрет СНК «Об общих экономических и юридических условиях концессий», в котором говорилось, что иностранный капитал привлекается в целях ускорения восстановления крупного хозяйства страны. Совет Народных Комиссаров предоставил будущим концессионерам право на вознаграждение долей продукта, обусловленной в договоре, с правом вывоза и за границу. В случаях применения особых технических усовершенствований в крупных размерах концессионеры должны были получить торговые преимущества (специальные договоры на крупные заказы и т. д.). В зависимости от характера и условий концессий СНК оговаривал предоставление концессий на длительные сроки для обеспечения полного возмещения затрат концессионера на использование в концессии технических средств и за риск. При этом правительство РСФСР гарантировало, что вложенное в предприятие имущество концессионера не будет подвергаться ни национализации, ни конфискации, ни реквизиции. Концессионеру предоставлялось право найма рабочих и служащих для своих предприятий с соблюдением Кодекса законов о труде или специального договора, гарантирующего соблюдение по отношению к ним определенных условий труда, ограждающих их жизнь и здоровье. Концессионеру была гарантирована недопустимость одностороннего изменения какими-либо распоряжениями или декретами правительства условий концессионного договора.
Планировалось передавать на концессию леса Западной Сибири в пределах Тюменской, Омской и Томской губерний. Леса на севере европейской России, в Архангельской, Вологодской, Олонецкой, Пермской и Вятской губерниях и горные разработки в Сибири, включавшие в себя каменноугольные копи вблизи города Кузнецка и по реке Иртыш, железные рудники около Кузнецка и Минусинска, цинковые рудники около Семипалатинска.
Также планировалось создание продовольственных концессий на 3 млн. десятин в 14 регионах России и сдача в аренду бакинской и грозненской нефти, каменного угля в Донецком районе, железной руды в районах Кривого Рога, Дона и близ г. Керчи и др.
Образованный согласно декрета аппарат Главного концессионного комитета состоял из отдела проведения договоров, отдела наблюдения, экономического отдела с информационным подотделом, юридического отдела, управления делами, канцелярии и комендатуры.
Главконцесскому подчинялась разветвленная система концессионных органов: концессионные комитеты союзных республик, концессионные комиссии при союзных наркоматах, республиканских наркоматах. В разное время были созданы концессионные комиссии в Германии, Англии, Франции, Италии, Японии и Швеции.
Возглавляли Главконцесском с 1923 по 1925 г. Г. Л. Пятаков, с 1925 по 1927 г. — Л. Д. Троцкий, с 1928 по 1929 г. — В. Н. Ксандров.
При создании концессий необходимо было предусмотреть пути отступления, что и было сделано.
Политбюро 7 сентября 1922 г. рассмотрело записку Курского от 4 сентября 1922 г., № 890, который по поручению Политбюро занимался вопросом о необходимых правовых гарантиях для РСФСР в отношении концессионеров. Ему поручалось дать конкретный проект декрета или постановления СТО.
Курский пришел к выводу, что разработка отдельного постановления, направленного против концессий, обратит особое внимание концессионеров и не может пройти без опубликования. Вопрос о гарантиях правильнее всего, по его мнению, надо было ставить в плоскость общего гражданского и уголовного законодательства и иметь в нем наготове такие статьи, которые в нужный момент обосновали бы репрессии в отношении концессионера, а в особо важных случаях — и в прекращении концессии. «В области диктующего законодательства кое-что сделано и предусмотрено… ст. 129… ст. 130… 132 ч. 2».
Репрессии в уголовном порядке имели то преимущество, что они не противоречили по существу ст. 4 Декрета СНК от 23 ноября 1920 г. об общих экономических и юридических условиях концессии, которая провозглашала, что правительство РСФСР гарантирует, что вложенное в предприятие имущество концессионера не будет подвергаться ни национализации, ни конфискации, ни реквизиции, так как на случай преступлений такое обстоятельство не распространяется.
Соответственно Уголовному законодательству и в Гражданский кодекс планировалось ввести статьи, которые должны были обеспечить интересы государства.
В этом смысле большое значение в отношении концессионеров, которые большей частью представляли из себя юридических лиц (акционерные компании, товарищества и т. д.), получила проектируемая тогда в НКЮ в Гражданском кодексе статья, которая гласит: «Существование юридического лица может быть прекращено соответственным органом государственной власти, если оно уклоняется от предусмотренной уставом или договором цели или если их органы (общее собрание, правление) в своей деятельности уклоняются в сторону, противную интересам государства».
Курский полагал именно этим путем (введением особых статей в кодексы) разрешить предложенную задачу.
В начальный период это направление предпринимательской деятельности развивалось с трудом. За период 1921–1922 гг. из 338 предложений, поступивших советскому правительству на заключение концессий были оформлены договорами лишь 5,4 % от этого числа.[348] Причинами отклонений были неприемлемость, невыгодность данных предложений для РСФСР с экономической или политической стороны. В информационном докладе Экономической части ГПУ от 4 мая 1922 г. особо отмечалось, что «дело с привлечением в Республику иностранного капитала обстоит неважно, из всех поступивших предложений наиболее реальный характер носят: предложение фирмы Рюдгерс в Берлине на концессию заводов по пропитке ж. д. шпал (антисептика) и предложение группы германских и голландских капиталистов на разработку Криворожской руды. Все остальные предложения не имеют реального значения».[349]
Так как развитие концессий в СССР происходило медленно и должного эффекта не приносило, 27 ноября 1924 г. Политбюро ЦК РКП(б) на своем заседании рассмотрело вопрос о концессиях. Для рассмотрения в целом вопроса о положении с существующими концессиями и о концессионной политике была создана комиссия в составе Рыкова, Пятакова, Дзержинского (с заменой Манцевым), Чичерина (с заменой Литвиновым), Сокольникова, Уншлихта, Фрумкина, Томского (с заменой Догадовым) и Янсона (с заменой Стецким). Комиссии предполагалось обсудить вопрос о целесообразности образования вневедомственного органа по наблюдению за существующими концессиями. К каким выводам пришла эта созданная комиссия — непонятно.
Общее наблюдение за деятельностью Главконцесскома, его комитетов и комиссий, а также непосредственное наблюдение за концессиями велось экономическим управлением ВЧК — ОГПУ. Кроме общего наблюдения ЭКУ ОГПУ непосредственно давало рекомендации по замещению вакантных должностей в Главконцесскоме. Так, исполняющий обязанности управделами Концесскома при СНК РСФСР 4 ноября 1927 г. обратился к начальнику отдела ЭКУ ОГПУ с просьбой дать рекомендации по замещению вакантной должности ряда лиц. Рекомендации давались после тщательной проверки кандидатов, которая предусматривала изучение образа жизни, выяснения, не проживает ли в одной квартире с иностранцами и, если такой факт имел место, то изучались взаимоотношения между ними. Выяснялось, не было ли ранее судимости или не принадлежал ли кандидат к антисоветским партиям, не арестовывался ли органами ОГПУ, нет ли родственников белогвардейцев и т. д.[350]
Экономическим управлением ОГПУ составлялись на сотрудников концессионных органов характеристики, в которых наряду с биографическими сведениями и сведениями о родственниках, находящихся в эмиграции, давалась оценка их деятельности и соответствия занимаемой должности. При несоответствии занимаемой должности ЭКУ ОГПУ давало рекомендации по замещению рассматриваемым лицом другой должности или же ставило вопрос об увольнении.