Прежде всего приведемъ заключительныя слова доклада. Тамъ сказано: "Успѣха всего этого дѣла (т. е. новаго устройства земскихъ повинностей) можно ожидать въ такомъ только случаѣ, когда съ настоящими предположенiями будутъ соединены предположенiя комиссiи о губернскихъ и уѣздныхъ учрежденiяхъ (учрежденной при министерствѣ внутреннихъ дѣлъ) — объ устройствѣ земскихъ хозяйственныхъ учрежденiй ". Эти слова приводимъ мы здѣсь потому, что, по неизвѣстности предположенiй о земскихъ учрежденiяхъ, и на настоящiя предположенiя о земскихъ повинностяхъ слѣдуетъ смотрѣть условно, такъ какъ степень примѣнимости и полезности ихъ должна обусловиться устройствомъ будущихъ земскихъ хозяйственныхъ учрежденiй.
Въ настоящемъ докладѣ предметъ разработанъ во всей подробности. Здѣсь сдѣланъ историческiй обзоръ развитiя земскихъ повинностей, указаны недостатки прежняго законодательства, разсмотрѣнъ нынѣ дѣйствующiй уставъ о земскихъ повинностяхъ, наконецъ — изложены начала будущаго устройства ихъ.
Историческiй обзоръ и разсмотрѣнiе дѣйствующаго устава приводитъ къ тому, что главнѣйшiй недостатокъ прежняго и нынѣшняго устройства земскихъ повинностей заключается въ неточномъ опредѣленiи ихъ предметовъ: въ составъ ихъ, кромѣ собственно потребностей земства (повинности губернскiя), входятъ — съ одной стороны многiя потребности обще-государственныя (почтовая повинность, дорожная, этапная и пр.), съ другой — потребности частныя, т. е. сословныя. Затѣмъ слѣдуетъ неуравнительность раскладки по сословiямъ, и наконецъ самый порядокъ исполненiя повинностей, расходованiя суммъ и контроль по нимъ, несоотвѣтствующiе значенiю земскихъ повинностей.
Обозрѣвая послѣднiя фазы предшествовавшаго развитiя земскихъ повинностей, докладъ между прочимъ говоритъ:
"Съ изданiемъ, въ началѣ ХIХ вѣка, временныхъ правилъ о земскихъ повинностяхъ, казалось, что правительство само сознало необходимость участiя сословiй въ исполненiи земскихъ повинностей, такъ какъ въ составъ учрежденiй о сихъ повинностяхъ назначены были и представители или депутаты отъ земства; но дальнѣйшiй опытъ показалъ незрѣлость и потому несостоятельность этого сознанiя. Переводы многихъ издержекъ казны на земство, произволъ въ составленiи смѣтъ и раскладокъ втеченiи ХIХ столѣтiя осязательно доказываютъ преобладанiе правительственныхъ властей надъ земствомъ, и это преобладанiе, хотя въ меньшей уже мѣрѣ, развито въ послѣднемъ уставѣ (1851 года), по которому распоряженiе и контроль по земскимъ повинностямъ оставлены существенно подъ влiянiемъ высшихъ правительственныхъ властей. Такимъ образомъ потерялся на практикѣ всякiй дѣйствительный характеръ земства, повинности коего, смѣшанныя съ государственными и частными потребностями, не имѣютъ еще донынѣ законодательства, вполнѣ соотвѣтствующаго ихъ значенiю."
Разобравъ нынѣшнее устройство земскихъ повинностей, отдѣленiе комиссiи поставило къ разрѣшенiю слѣдующiе вопросы:
1) Правильно ли къ денежнымъ земскимъ повинностямъ отнесены потребности: 1) государственныя и 2) частныя (сословныя), или же первыя слѣдуетъ отнести къ общимъ государственнымъ налогамъ, а вторыя къ завѣдыванiю сословныхъ учрежденiй?
2) На какомъ началѣ надлежитъ основать дѣйствительный составъ денежныхъ земскихъ повинностей?
3) Какое значенiе должны имѣть натуральныя повинности въ общемъ составѣ земскихъ повинностей?
4) Какимъ образомъ должно быть устроено управленiе земскими повинностями, для распредѣленiя ихъ на мѣстахъ по смѣтамъ и раскладкамъ, и засимъ — въ чемъ можетъ состоять влiянiе высшей правительственной власти на дѣла о потребностяхъ земства?
5) Какому порядку должны подлежать исполненiе и контроль по земскимъ повинностямъ?
6) Съ отнесенiемъ государственныхъ земскихъ повинностей въ общую сумму государственныхъ налоговъ, можетъ ли быть допущено и въ какой именно мѣрѣ, участiе мѣстныхъ земскихъ учрежденiй въ смѣтахъ и раскладкахъ общихъ государственныхъ податей и налоговъ?
Для разрѣшенiя этихъ вопросовъ сдѣланы отдѣленiемъ весьма подробныя соображенiя. Изъ нихъ мы приведемъ нѣкоторыя мѣста, болѣе наглядныя и убѣдительныя.
Замѣчается напримѣръ, что теперь выполненiе расходовъ, покрываемыхъ государственнымъ земскимъ сборомъ, дѣлается тѣми вѣдомствами, потребности которыхъ удовлетворяются этимъ сборомъ: военнымъ, почтовымъ, путей сообщенiя, — почти безъ участiя мѣстной власти; надзоръ за исполненiемъ и контролированiе издержекъ принадлежатъ тѣмъ же вѣдомствамъ. Мѣстные представители земства участвуютъ въ контролѣ весьма немного, повѣркою годовыхъ и трехлѣтнихъ отчетовъ, — повѣркою, какъ опытъ доказалъ, составляющею одну только безполезную формальность, ибо замѣчанiя мѣстнаго земскаго управленiя представляются лишь для соображенiй центральной власти, и едва ли былъ случай, чтобы хотя одно серьозное замѣчанiе получило надлежащiй ходъ.
Съ другой стороны — частныя потребности разныхъ сословiй и прежде не всѣ входили въ составъ земскихъ повинностей. Невсегда входили напримѣръ отдѣльныя повинности городского сословiя; съ 1838 года не входятъ потребности государственныхъ крестьянъ, такъ что остаются собственно въ составѣ земскихъ повинностей частныя потребности дворянскихъ имѣнiй, идущiя на дворянскiя учрежденiя. Но "въ настоящее время (сказано въ докладѣ), при уничтоженiи крѣпостного права и при отнесенiи затѣмъ дворянскихъ потребностей уже не на крестьянъ, а на само дворянское сословiе, исчезаетъ послѣднее основанiе къ оставленiю частныхъ повинностей какого-либо одного сословiя въ составъ земскаго сбора".
Изъ этихъ двухъ отрывковъ уже видно, какъ долженъ разрѣшиться первый вопросъ: потребности какъ обще-государственныя, такъ и сословныя не должны конечно входить въ составъ земскаго сбора.
Отсюда же вытекаетъ и рѣшенiе второго вопроса: въ составѣ земскихъ повинностей должны оставаться денежные сборы, лежащiе отдѣльно на каждой губернiи, во всемъ ея составѣ, или на цѣломъ уѣздѣ, и удовлетворяющiе общей потребности всего земства, т. е. всего населенiя губернiи или уѣзда. "Эти повинности (сказано въ докладѣ), некасаясь средствъ и потребностей государственныхъ, основываясь на интересахъ и соображенiяхъ чисто мѣстныхъ, не должны ни входить въ общую государственную систему финансовъ, ни быть подчиняемы общему финансовому управленiю".
По третьему вопросу — о значенiи повинностей натуральныхъ, неудобныхъ по трудности уравненiя — въ докладѣ между прочимъ излагаются затрудненiя, встрѣчавшiяся къ переложенiю этихъ повинностей на деньги. Говорится напримѣръ, что иногда представленiя о обращенiи на деньги натуральныхъ повинностей основывались не на дѣйствительномъ желанiи жителей, а на своекорыстныхъ видахъ мѣстныхъ начальствъ. "Повидимому (замѣчаетъ докладъ) централизацiя въ этомъ случаѣ весьма мало вѣла къ цѣли: ближайшимъ средствомъ было бы наоборотъ — доставленiе мѣстнымъ жителямъ возможности выражать правильнымъ образомъ свои желанiя и нужды". Предполагается, что подобныя опасенiя, съ устройствомъ мѣстнаго хозяйственнаго управленiя на новыхъ началахъ, не будетъ имѣть мѣста. Но съ другой стороны замѣчаютъ, что и обратное стѣсненiе, т. е. переложенiе на деньги натуральныхъ повинностей противъ воли и желанiя мѣстныхъ жителей не должно быть допущено, потомучто въ нѣкоторыхъ мѣстахъ, гдѣ трудно добываются деньги, натуральная повинность удобнѣе.
Затѣмъ отдѣленiе останавливается на заключенiи, что "для соблюденiя всевозможной осторожности и постепенности въ разрѣшенiи этого вопроса, можно ограничиться установленiемъ общаго начала, что натуральныя повинности должны быть постепенно обращаемы въ денежныя по усмотрѣнiю или ходатайству мѣстныхъ хозяйственныхъ учрежденiй, какъ органовъ земства".
Разрѣшенiе четвертаго вопроса, въ общихъ чертахъ вытекающее само собою изъ предыдущихъ разрѣшенiй, заключается потомъ въ изложенiи подробностей устройства управленiя повинностями, на которыхъ мы останавливаться не будемъ.
По поводу пятаго вопроса говорится объ излишней сложности правилъ и множествѣ формальностей нынѣ дѣйствующаго порядка, и выражается мнѣнiе, что "лучшимъ и дѣйствительнѣйшимъ контролемъ для земской повинности будетъ всегда контроль общественнаго мнѣнiя подъ тою или другою формою. Въ этомъ соображенiи представляется полезнымъ, съ одной стороны подчинить всѣ распоряженiя по земскимъ повинностямъ хозяйственному надзору и повѣркѣ представителей той мѣстности, интересовъ которой касаются эти распоряженiя, съ другой — гласному и публичному обсужденiю общества чрезъ печать".