Органы власти в пострадавших от неурожая округах также пытались оказать помощь не только крестьянам. В сентябре Урядком пообещал обсудить вопрос снабжения этих групп граждан, но при этом настаивал на том, чтобы помощь, выделенная крестьянам, направлялась исключительно им. Тем не менее в ноябре чиновники Николаевского округа обратились в Урядком с просьбой дополнительно поддержать рыбаков, рабочих промышленных предприятий, врачей, учителей, прочих жителей сел, а также беспризорных детей. Никто из представителей этих групп не мог позволить себе приобретать продукты по высоким рыночным ценам. Региональные власти настаивали на необходимости обеспечения этих групп граждан вне зависимости от решений Урядкома, предлагая использовать для этой цели ресурсы, предназначенные для проведения общественных работ. В регионах просили увеличить объемы поставок. Мне не удалось найти официальных ответов на эти запросы, но в одном из источников имеются сведения о выделении округу в январе 1929 г. дополнительно 2800 руб. на питание для взрослых.
Прочие местные органы власти, оставшись без запаса продуктов, пытались захватить ресурсы, предназначенные для оказания помощи пострадавшим от голода. В декабре 1928 г. Вукоопспилка направила в комиссариат торговли и Урядком жалобу на срыв планов и нецелевое использование этих ресурсов местными и центральными органами власти. Комиссариат торговли одобрил декабрьский план Вукоопспилки в отношении детского и взрослого населения Одесского, Херсонского, Николаевского округов и Молдавии. Тем не менее Одесский, Херсонский и Николаевский округа, получив сотни тонн продовольственной помощи, использовали ее для регулярного обеспечения промышленных рабочих. Кроме того, органы власти в этих округах использовали мукомольный налог для снабжения врачей, учителей и агрономов — категорий лиц, не включенных в планы Вукоопспилки. В декабре из-за непредвиденных расходов в этих округах не осталось пшеницы для питания детей. Исходя из этого, Вукоопспилка запросила для них на 25 % больше пшеницы. Подобные события говорят о более масштабных последствиях неурожая 1928 г. даже за пределами конкретных регионов, пострадавших от голода.
Мешали налаживать поставки и административные изменения. В январе 1928 г. центральные органы власти передали контроль за мукомольным налогом в руки «Союзхлеба» — центральной организации, ведавшей запасами советского зерна. После этого Вукоопспилка письменно уведомила Урядком об утрате контроля над ресурсами, необходимыми для обеспечения питанием жертв неурожая, и потребовала от Урядкома переложить ответственность за это на «Союзхлеб», оставив Вукоопспилке только роль распространителя. Двумя неделями позже украинское правительство обратилось с точно таким же запросом, приведя пример Зиновьевского округа, где отделение «Союзхлеба» позволило местным мукомольным предприятиям переработать в январе только 16 т муки для детей вместо 110 т, запланированных Урядкомом. Более поздние материалы документированно подтверждают, что эта ошибка была исправлена, но позже проблема повторилась. В феврале Вукоопспилка обратилась к Шлихтеру с требованием обязать «Союзхлеб» выполнить февральский план по поставкам зерна в Николаевский округ, где ситуация с поставками продовольствия по проектам общественных работ была «катастрофической».
Тем временем в срыве программ оказания помощи был задействован и частный сектор: так, спекулянты закупали фураж в пострадавших от неурожая регионах и отправляли его в Крым, Харьков и прочие области. Осуждая эти действия как недопустимые, Урядком потребовал от окружных исполкомов оказать давление на местные кооперативы для ускорения процесса закупок фуража.
Проблемы от деятельности частного сектора проявились и в другом аспекте: многие местные органы власти нанимали «частных предпринимателей» для выпечки хлеба для детей и расплачивались с ними произведенной продукцией. В итоге более 25 % выпеченного хлеба не попало детям, а количество ребятишек, получивших помощь, существенно сократилось. В декабре 1928 г. Урядком обязал округа сократить практику натуральных расчетов с пекарями и перейти на денежные расчеты.
В Урядкоме прогнозировали ухудшение ситуации к началу 1929 г., и осенью 1928-го начали придерживать ресурсы, чтобы увеличить объемы помощи в зимний и весенний период. Тем не менее грянувший дефицит превзошел худшие ожидания комиссии. К январю 1929 г. украинский Красный Крест потребовал от Урядкома увеличения объемов помощи голодающим детям. По оценкам Красного Креста, количество детей в пострадавших от неурожая регионах составляло 1 236 000, в то время как по планам было предусмотрено питание лишь 244 000 чел. в месяц. Красный Крест настаивал на увеличении помощи хотя бы на 5,3 %, на включение в рацион питания овощей, чтобы избежать цинги, активно распространявшейся среди голодающих детей. Красный Крест требовал, чтобы кормящие матери получали не менее 2 стаканов молока в день. Через 2 недели украинские власти передали этот запрос центральному советскому правительству, попросив дополнительно включить в программу оказания помощи еще три пострадавших от неурожая округа.
Совнарком СССР быстро отреагировал на этот запрос и 5 февраля выделил Украине дополнительно 1 316 500 руб. для питания детей в пострадавших районах. Урядком использовал 900 000 руб. из этой суммы для увеличения количества детей, включенных в программу помощи, улучшения рациона их питания, кормящих матерей и младенцев, а также направил средства на медицинское обслуживание детей, страдающих от сильного истощения. Все остальные средства пошли на обеспечение взрослых, занятых на проектах общественных работ.
Украинская власть особую трудность испытывала со снабжением населения картофелем, используемым в качестве источника витаминов для детей. Для борьбы с кризисом плодоовощные кооперативы (Плодоспилка) выделили своим отделениям в пострадавших регионах 100 000 руб. в виде займов и кредитов и интенсивно закупали для них фрукты и овощи. В сентябре 1928 г. это учреждение планировало поставить 82 000 т картофеля рабочим и 164 000 т — сельским жителям пострадавших регионов.
Но 1928 г. оказался неурожайным на картофель: в Одессе, Херсоне, Николаеве и Молдавии получили только от 2 % до 15 % посадочного фонда, запланированного на урожай 1929 г. К весне 1929-го от дефицита картофеля страдало уже несколько регионов. Одесский округ в феврале получил картофеля больше плана, но гнили было так много, что власти моментально раздали этот картофель, отказавшись от его хранения, чтобы хоть часть урожая была съедена. В марте ЦКУЖД сообщил о том, что 11 голодающих регионов получили только 3787 т картофеля вместо плановых 5650 т. Урядком позволил властям Кременчугского и Днепропетровского округов, где не было картофеля, закупить его на рынке по высокой цене. Другие округа также просили разрешения прибегнуть к закупкам на рынке, но даже такой шаг не позволил существенно улучшить ситуацию со снабжением картофелем по программе оказания помощи, поскольку урожай картофеля выдался очень плохим.
Несмотря на усилия Урядкома и организаций, отвечавших за поставки, по поддержанию режима экономии, к весне 1929 г. запасы начали подходить к концу, и этим организациям пришлось понизить нормы питания. В марте комиссариат торговли издал секретный указ, в котором говорилось, что нехватка пшеницы и ржи требует максимального использования яровых культур в ближайшие месяцы. Комиссариат отдал распоряжение засеять поля после завершения весенней посевной кампании ячменем и кукурузой для выпечки хлеба для взрослых. В ржаную и пшеничную муку для детского хлеба было приказано добавлять 15–20 % примеси ячменя и кукурузы. Вскоре «Союзхлеб» и Вукоопспилка получили дополнительные секретные директивы по уменьшению норм питания, а «Союзхлебу» было приказано перемалывать «весь имеющийся в распоряжении ячмень» в муку для поставок.
Рост дефицита продовольствия в Украине в конце 1928 г. полностью отражал тогдашнюю обстановку в Советском Союзе. В этот период советское правительство ввело карточную систему распределения продуктов питания во всех крупных городах, а также прибегло к «транссибирскому методу» закупки зерна. Согласно этой методе чиновники на местах старались делить крестьян на классы, чтобы с помощью большинства из бедноты и среднего крестьянства заставлять зажиточных крестьян (или кулаков) сдавать властям те излишки зерна, которые у них могли иметься. Правительство прибегло к усиленному варианту экстраординарных мер прошлого года и пошло на этот шаг отчасти из-за голода в Украине. В январе 1929 г. Рыков заявил сибирским чиновникам: «Посмотрите на цингу в Пскове, на голод в Украине и на нехватку, от которой повсеместно страдают рабочие. Вместо этого вы приходите и говорите мне, что план сбора зерна нельзя поднять».