До осени 1998 г. правительство активно действовало по четырем первым направлениям, которые для камуфляжа были объявлены «вторым этапом реформы». Среди его важнейших целевых установок – скорейшее присоединение России к упомянутым международным договорам и организациям на любых условиях, безусловное выполнение обязательств по растущему государственному долгу как главная цель бюджетной политики государства, сокращение социальных расходов как ведущее направление социальной политики. В меморандуме об экономической политике российского правительства и Центрального 1998 г. был заложен приоритет международного права в соглашениях российского правительства с иностранными инвесторами.
По шестому направлению – колонизации России – идут подготовительные работы: исподволь поощряется международное признание криминального режима в Чечне, усиливаются внешние контакты и претензии на независимость ряда российских автономий, разрушается общее экономическое и правое пространство страны. Для специалистов ясно, что после нескольких лет такой политики Россия обречена стать колониальной страной, расчлененной на сферы влияния между разными группами кредиторов и зарубежных корпораций. Закрепление колониальной зависимости России вовсе не обязательно предполагает лишение страны формальных признаков политического суверенитета. Современная практика неоколониализма этого, как правило, не предусматривает. Для экономической эксплуатации той или иной страны нет нужды ее оккупировать – гораздо выгоднее и дешевле установить контроль над ее руководством, втянуть в долговую зависимость, установить примат международного права в национальном законодательстве.
Важным элементом пятого направления неоколониальной политики является регионализация России, которая часто ошибочно путается с федерализацией. В отличие от последней реальная практика приспособления субъектов Федерации к ухудшающейся макроэкономической ситуации и бюджетному кризису сопровождается их правовым и политическим «отгораживанием» от федерального центра, ползучей феодализацией социально-экономических и политических отношений во многих регионах. Это предопределяет доминирование центробежных тенденций над центростремительными, подмену самостоятельности регионов фактической дезинтеграцией единого правового и экономического пространства страны.
Как правило, в странах с федеративным политическим устройством различия между субъектами федерации в уровне собственных бюджетных доходов, так же как и в уровне доходов населения, не превышают нескольких процентов. При этом отставание какого-либо региона по уровню доходов более чем на треть воспринимается как общефедеральная проблема, требующая специальных мер по выравниванию доходов, подтягиванию «отстающего» субъекта федерации до среднего уровня. У нас различия по сбору налогов на человека между субъектами Федерации достигают 16 раз, а разрыв в величине бюджетных расходов на человека – 12 раз. Без учета наиболее и наименее благополучных в этом отношении субъектов Федерации (соответственно – автономных округов Тюменской области и республик Северного Кавказа) различия в этих показателях достигают 6 раз. При этом более чем у трети субъектов Федерации величина всех собираемых налогов устойчиво меньше бюджетных расходов – они не могут «свести концы с концами», даже если Центр оставит в их распоряжении все собираемые на их территории федеральные налоги. Более чем на треть бюджетные доходы таких субъектов Федерации формируются за счет финансовой помощи федерального бюджета, при этом более чем у десяти субъектов Федерации эта доля превышает половину.
Столь глубокая дифференциация субъектов Федерации по уровню налоговой базы и бюджетных расходов связана с различиями в уровне производства и структуре экономики. Учитывая, что основную часть налоговой нагрузки несет производственная сфера, первый фактор является решающим. В настоящее время по объему производства промышленной продукции на душу населения субъекты Российской Федерации различаются более чем в 100 раз. Даже если не принимать во внимание экстремальные наблюдения (некоторые автономные округа Сибири и некоторые республики Северного Кавказа, где среднедушевой уровень промышленного производства – менее 10% от среднероссийского), различия достигают пятикратной величины. Аналогичная ситуация и с уровнем сельскохозяйственного производства, и с уровнем капитальных вложений. Соответственно различаются регионы и по уровню жизни. Дифференциация субъектов Федерации по показателю отношения среднедушевых доходов к прожиточному минимуму достигает 5 раз. При этом у трети регионов данный показатель не превышает 150%, что означает практически поголовную нищету.
Самое неприятное заключается в том, что сложилась устойчивая тенденция углубления дифференциации субъектов Федерации, главным образом, за счет ухудшения положения наиболее бедных. Хотя по итогам последних 7 лет спад производства наблюдается во всех без исключения субъектах Федерации, в четверти из них он превышает трехкратную величину. В большинстве субъектов Федерации с наихудшим отношением среднедушевых доходов к прожиточному минимуму показатель систематически снижается в течение последних четырех лет. Даже в 1997 году при стабилизации производства и относительно небольшом сокращении инвестиций в среднем по России, в большинстве депрессивных регионов ситуация ухудшилась.
Увеличение дифференциации субъектов Федерации происходит за счет различий в темпах спада производства. Это означает, что углубляющаяся дифференциация регионов по уровню бюджетных доходов происходит на фоне сокращения общей налоговой базы и, следовательно, снижения возможностей федерального бюджета в оказании финансовой поддержки бюджетам субъектов Федерации. Различия между регионами по уровню бюджетной обеспеченности еще более усиливаются за счет опережающего ухудшения этого показателя в наиболее бедных субъектах Федерации. Углубление дифференциации субъектов Федерации по уровню социально-экономического развития и бюджетной обеспеченности усугубляется последствиями дезинтеграции экономики и оттока капитала из производственной сферы в спекулятивную.
Происходящее в результате этого обезденеживание производственной сферы влечет, в свою очередь, территориальную дезинтеграцию денежной системы. В 1996–1997 гг. более 40% поступлений по бюджетам субъектов Федерации были обеспечены безденежными зачетами. У четверти субъектов Федерации доля безденежных зачетов в общем объеме налоговых поступлений составляет более 60%. Фактически во многих регионах страны произошло замещение полноценных денег денежными суррогатами, имитируемыми субъектами Федерации самостоятельно, без согласования с Центром. Вследствие проводившейся макроэкономической политики они уже «выпали» из единой денежной системы, цементирующей в условиях рынка общее экономическое пространство страны. Наряду с абсолютным сокращением расходов федерального бюджета спонтанное приспособление правительства к бюджетному кризису включает в себя перераспределение расходов бюджетной системы, в особенности социальных, на уровень субъектов федерации.
При этом адекватного расширения их налоговой базы не происходит – величина трансфертов из федерального бюджета в региональные уменьшается. Центр компенсирует недостаток источников доходов бюджетов субъектов Федерации предоставлением им широкой самостоятельности. Регионы пользуются последней для латания дыр в своих бюджетах путем привлечения внешних кредитов. Фактически этот процесс идет полным ходом. Зарегистрировано свыше 300 эмиссий облигационных займов субъектов Федерации и муниципальных образований. Объем эмитированных долговых обязательств субъектов Федерации оценивался в 1997 г. в 24 трлн. руб. и 900 млн. долл. Темп роста этих займов составил в 1997 г. 2,7 раза. [37]. При этом до 20% этих обязательств размещается среди нерезидентов [38].
Вместе с тем возможности привлечения займов субъектами Федерации без надежного залогового обеспечения весьма ограничены. Поэтому в условиях обостряющегося бюджетного кризиса власти субъектов Федерации вынуждены будут расширять практику внешних займов, предлагая в качестве их обеспечения права на использование месторождений природных ресурсов. Необходимая правовая база в виде законодательства о соглашениях о разделе продукции, позволяющая сделать запасы недр относительно ликвидным товаром, для этого уже создана. Нарабатывается опыт создания и использования в целях привлечения внешних займов региональных залогово-гарантийных фондов. В то же время наращивание государственного долга в условиях экономического спада оставляет мало шансов на его своевременное погашение. Для этого темпы экономического роста должны быть выше процента по привлекаемым займам или сами займы должны размещаться целевым образом в инвестиционные проекты, имеющие доходность выше процента по займам. Как правило, этого не наблюдается: размещая свои долговые обязательства на внешнем рынке под 12–16% годовых, субъекты Федерации тратят привлеченные средства на финансирование своих текущих расходов, латая дыры региональных бюджетов.