Городское состояние устроялось почти таким же порядком, как и дворянство, хотя не на одинаковых основаниях. Постепенно облегчались лежавшие на нем сословные государственные повинности, службы по таможенным, кабацким и другим сборам и разным нарядам, занимавшим множество людей по установленной очереди или по общественным выборам. Купцам дозволялось откупаться от личной рекрутской повинности взносом в казну определенного оклада (100 р. с человека) или выкупать крепостных людей для отдачи вместо себя в рекруты. Уничтожением внутренних таможен в 1753 г. отменено было множество таможенных и мелочных сборов и нарядов по ним, обременявших торгово-промышленных людей. В 1775 г. купечество, разделенное на три гильдии, освобождено было от подушной подати и обложено взамен того гильдейской пошлиной в 1 % с заявленного по совести капитала. Учреждение о губерниях предоставило купечеству и мещанству участие в местном управлении и суде, даже совместное с дворянством (в совестном суде и приказе общественного призрения). Жалованная грамота городам, изданная в одно время с дворянской, установила состав, управление и права «градского общества». Она разделила городских обывателей на шесть классов: то были 1) настоящие городские обыватели, лица всякого звания, владевшие какой-либо недвижимой собственностью в городе, 2) купцы трех гильдий (первой с объявленным капиталом не менее 10 тыс., второй – не менее 5 тыс., третьей – не менее 1000), 3) ремесленники, вписавшиеся в цехи, 4) иногородние и иностранные гости, приписавшиеся к городу для промышленных занятий, 5) именитые граждане, лица, занимавшие должности по городским выборам, ученые с академическими или университетскими аттестатами, художники и артисты, капиталисты с объявленным капиталом не менее 50 тыс. руб. и. т. п. и 6) посадские, живущие каким-либо промыслом или работою в городе и не вошедшие в состав никакой другой группы городских обывателей. Раз в три года городские обыватели всех шести классов созывались на общее городское собрание для выбора членов сословного суда (магистрата), городского головы и других должностных лиц городского выборного управления, а также для представления губернатору об общественных нуждах и пользах города; но дворянского права «делать представления и жалобы» верховной власти городские общества не получили. Хозяйство и благоустройство города ведали две городские думы – общая, состоявшая из выборных гласных от всех званий городского населения, от каждой гильдии, каждого цеха и т. д., и шестигласная, состоявшая из 6 гласных, которых избирала общая дума из своей среды по одному от каждого из шести разрядов городских обывателей. Общая дума, выбрав шестигласную на 3 года, потом собиралась, когда того требовала «общественная нужда и польза», и имела распорядительное значение. Шестигласная действовала постоянно и вела текущие дела города. Городской голова был председателем обеих. В городском самоуправлении, так устроенном, участвовали все городские обыватели не моложе 25 лет, владевшие капиталом, проценты с которого не ниже 50 рублей. Личные права распределялись между гражданами и с такою равномерностью, как в дворянстве. В этом отношении шесть классов городского общества имели характер сословий, как они и называются в Жалованной грамоте. Настоящие городские обыватели, какими могли быть люди всякого звания, духовные, дворяне, служащие в военной или гражданской службе, пользовались правами своего состояния независимо от своей принадлежности к городскому обществу. Так о дворянах, имевших в городе недвижимую собственность, грамота говорит, что они от городских тягостей не освобождаются, но «ради их дворянского достоинства» свободны от личных податей и служб. Купцы всех трех сословий сверх общих прав городского состояния пользовались еще свободой от подушной подати и личной рекрутской повинности с условием указанного взноса в казну, чего не было предоставлено ни посадским, ни цеховым, не объявившим за собою гильдейского капитала. Купцы первой и второй гильдии сверх того были еще свободны от телесных наказаний и имели право содержать фабрики и заводы, чем не пользовались ни посадские, ни купцы третьей гильдии. Наконец, именитые граждане сверх всех этих прав могли еще иметь загородные дворы и сады, ездить по городу в карете четверней и при известных условиях даже просить о возведении в дворянство, если их отцы и деды имели и беспорочно сохраняли именитость. Такая дробность в распределении прав лишала городское общество надлежащей цельности и единства. В истории уравнения и сближения русских сословий городовая грамота Екатерины II была замечательной попыткой – из людей, разъединенных правами и обязанностями, даже общественными предрассудками и соединенных только местом жительства, образовать нечто цельное, связанное общими интересами. Но сознание общих интересов воспитывается одинаковыми правами и обязанностями, чувством общественной солидарности, а в этом отношении классы городского общества были тогда еще так далеки друг от друга, что екатерининский город на деле не стал всесословным обществом, а остался таким же торгово-промышленным сословным посадом, каким был прежде.

Крестьяне и крепостное право. Вслед за дворянством и городским состоянием предстояло устроить и крестьянство. По Учреждению 1775 г. и свободное сельское население получило свой сословный суд в нижней уездной и верхней губернской расправе и некоторое участие в общем губернском управлении совместно с двумя другими сословиями. Был составлен проект жалованной грамоты и свободному сельскому сословию, но не был приведен в исполнение. По отношению к этому сословию законодательству предстояла более сложная задача, чем простое определение сословных прав. Учреждение о губерниях соединило в ведомстве расправ и казенных палат однодворцев и крестьян государственных, дворцовых и экономических, отобранных у Церкви в 1764 г. Предстояло не только определить права, но и устроить самый быт этих классов на одинаковых основаниях и притом обеспечить его целесообразно обдуманным порядком надзора и защиты, без чего эти классы не были бы в состоянии справиться ни с какими правами. При Екатерине II и двух ее преемниках были принимаемы местные или частичные меры для устройства управления и быта этих крестьян. При императоре Павле поселения крестьян казенных и дворцовых, которые снова были отделены от казенных и составили особое ведомство под названием удельных, разделены были на волости, не более 300 душ в каждой. Волостное правление, состоявшее из выборных волостного головы, старосты главного селения и волостного писаря, ведало хозяйство волости, суд по маловажным делам и сбор податей; волостной голова отдавал отчет мирскому сходу в собранных деньгах. Предписывалось также уравнительное наделение казенных крестьян землей по 15 дес. на ревизскую душу, а в малоземельных губерниях по 8 дес. Немаловажное значение имел для государственных крестьян капитальный в истории сословий закон (12 декабря 1801 г.), предоставлявший всем свободным состояниям право личной поземельной собственности, дотоле принадлежавшее только дворянству. Цельный план устройства казенных крестьян был составлен Министерством государственных имуществ, открытым в 1838 г. под управлением Киселева. Поселения государственных крестьян, которых по восьмой ревизии 1834 г. числилось немного менее 8 милл. душ, были разделены на волости 8000 душ в каждой, с подразделением на сельские общества по 1500 душ в каждом. Образованы были мирские сходы, выборные волостные и сельские управления по административным делам, расправы для суда; крестьяне наделены по возможности уравнительно землей, подати переложены с душ на землю; устроены сельские школы, продовольственные запасные магазины, сельские банки со сберегательными и вспомогательными кассами.

Устройство казенных крестьян считалось первым шагом к отмене крепостного права, как образец, по которому могли быть устроены помещичьи крестьяне при выходе из крепостной зависимости. Екатерине II принадлежит заслуга гласного возбуждения вопроса о крепостном праве, который обсуждался в созванной ею Комиссии для составления проекта нового уложения. Но Екатерина ничего не сделала, чтобы облегчить разрешение этого трудного вопроса. Трудность его заключалась в том, что законодательство принимало крепостное право, как оно складывалось практикой жизни, слабо его регулируя, не выясняя отчетливо его юридического существа и состава. Такое выяснение вопроса начато было законом (5 апреля 1797 г.), по которому помещик мог требовать от своих крестьян только трехдневной работы в неделю, оставляя прочие дни крестьянам для их собственных работ, как плательщикам государственных податей. Таким образом, помещику присвоялась по закону только половина крепостного крестьянского труда. Это был первый приступ к определению законного пространства власти помещика над крепостными людьми, к разграничению прав государства и душевладельца в составе крепостной неволи. Закон о свободных хлебопашцах (20 февр. 1803 г.) был вторым крупным шагом в том же направлении: он разрешал всем помещикам отпускать своих крестьян на волю целыми селениями или отдельными семьями с землею на условиях, заключенных по обоюдному соглашению обеих сторон. Отпущенные таким образом крестьяне могли не записываться в другие сословия, образуя особенное состояние свободных хлебопашцев. Практическое действие этого закона было невелико: до конца царствования Александра I в состояние свободных хлебопашцев перешло всего 47 тыс. крепостных ревизских душ, а в 1855 г. их значилось около 116 тыс. Но важно принципиальное значение закона. Помещики издавна пользовались правом отпускать крепостных на волю поодиночке и целыми семьями без земли. Но ни законодательство, ни крепостная практика не указывали порядка увольнения крепостных крестьян целыми селениями. Закон 20 февраля намечал два основных условия такого увольнения: 1) земельный надел увольняемых, 2) добровольное соглашение обеих сторон. Потому положения об освобождении крепостных крестьян (около 400 тыс. душ) в трех прибалтийских губерниях, совершенном в 1816–1819 гг. без соблюдения первого и главного из этих условий, не были распространены на коренные области России. Далее, закон не устанавливал обязательного размера земельного участка, которым должен быть наделен крепостной крестьянин, предоставляя это усмотрению помещика. В 1827 г. по одному частному случаю был издан указ, который предписывал отбирать в казенное ведомство имение с крестьянами, в котором за залогом или продажею земли оставалось оной менее 4 ? десятин на душу.