Петр I своими понятиями и стремлениями близко подошел к идее правового государства: он видел цель государства в добре общем, в народном благе, не в династическом интересе, а средство для ее достижения - в законности, в крепком хранении «прав гражданских и политических»; свою власть он считал не своей наследственной собственностью, а должностью царя, свою деятельность - служением государству. Но обстоятельства и привычки помешали ему привести свое дело в полное согласие с собственными понятиями и намерениями. Обстоятельства вынуждали его работать больше в области политики, чем права, а от предшественников он унаследовал два вредных политических предрассудка - веру в творческую мощь власти и уверенность в неистощимости народных сил и народного терпения. Он не останавливался ни перед чьим правом, ни перед какой народной жертвой. Став преобразователем в европейском духе, он сберег в себе слишком много московского, допетровского царя, не считался ни с правосознанием народа, ни с народной психологией и надеялся искоренить вековой обычай, водворить новое понятие так же легко, как изменял покрой платья или ширину фабричного сукна. Вводя все насильственно, даже общественную самодеятельность вызывая принуждением, он строил правомерный порядок на общем бесправии, и потому в его правомерном государстве рядом с властью и законом не оказалось всеоживляющего элемента, свободного лица, гражданина.

Петру не удалось укрепить свою идею государства в народном сознании, а после него она погасла и в правительственных умах. Законным преемникам Петра, его внуку и дочери, была недоступна его государственная идея. Остальные смены приносили на престол нечаянных властителей, даже инородцев, которые не могли видеть в России не только своей вотчины, но и своего отечества. Государство замкнулось во дворце. Правительства, охранявшие власть даже не как династическое достояние, а просто как захват, которого не умели оправдать перед народом, нуждались не в народной, а в военно-полицейской опоре.

Но мутная волна дворцовых переворотов, фаворов и опал своим прибоем постепенно наносила вокруг престола нечто похожее на правящий класс с пестрым социальным составом, но с однофасонным складом понятий и нравов. Это была только новая формация военно-служилого класса, давно действовавшего при дворе московских государей-вотчинников под командой бояр. В опричнине Грозного этот класс получил яркую политическую окраску - как полицейский охранный корпус, направленный против боярской и земской крамолы. В XVII в. верхний слой его, столичное дворянство, поглощая в себя остатки боярства, становился на его место в управлении, а при Петре Великом, преобразованный в гвардию и приправленный дозой иностранцев, сверх того предназначался стать проводником западной культуры и военной техники. Государство не скупилось на вознаграждение дворянства за его административные и военные заслуги, увеличивало податное бремя народа на содержание дворян, роздало им огромное количество государственных земель и даже закрепостило за ними до двух третей сельского населения. Наконец, после Петра дворянство во всем своем составе через гвардию делает случайные правительства, освобождается от обязательной службы и с новыми правами становится господствующим сословием, держащим в своих руках и управление и народное хозяйство. Так формировалось это сословие из века в век, перелицовываясь по нуждам государства и по воспринимаемым попутно влияниям. К моменту воцарения Екатерины II оно составило народ в политическом смысле слова, и при его содействии дворцовое государство преемников Петра I получило вид государства сословно-дворянского. Правовое народное государство было еще впереди и неблизко.