5 Управление флотом
В начале XIX в. центральное управление флотом осуществлялось через Адмиралтейств-коллегию, возглавляемую Н. С. Мордвиновым[1791]. Начавшиеся реформы всех органов государственного управления и введение на место старых коллегий министерств коснулось также и Морского ведомства. Вместо коллегии было образовано Министерство военно-морских сил[1792].
Учрежденный в 1802 г. «Комитет для приведения флота в лучшее состояние» разработал основания для реформы[1793]. Министр морских сил Л. С. Мордвинов, несогласный с принятым решением, требовавшим отказаться от развития мореходного флота, способного решить стратегические задачи, ушел в отставку, а на его место был назначен П. В. Чичагов, а с 1809 r. — И. И. Траверсе. Вслед за решением о формировании Министерства военно-морских сил были приняты еще два решения об образовании в 1802 г. Военной по флоту канцелярии[1794] и в 1803 г. — Департамента министра морских сил[1795].
В Министерство военно-морских сил входили: Адмиралтейская коллегия, состоявшая из пяти экспедиций: хозяйственной, исполнительной, артиллерийской, казначейской и счетной; Адмиралтейский департамент, включавший чертежную мастерскую мореходных инструментов, строительную часть, музей и типографию, и Военная по флоту канцелярия, которой были поручены: военно-походная канцелярия, экспедиция Адмиралтейской коллегии и экспедиция Адмиралтейского департамента.
Черноморское управление состояло в ведении командира Черноморского флота, находившегося в непосредственном подчинении морскому министру. Это управление в 1808 г. было преобразовано в Черноморское адмиралтейство.
В 1815 г. Министерство военно-морских сил было переименовано в Морское министерство[1796].
Процесс формирования Морского министерства продолжался до 1821 г., когда по мнению руководителей Морского ведомства была достигнута известная стабильность (см. схему 7).
Возглавлял в это время Морское министерство контр-адмирал А. В. Моллер, носивший звание начальника штаба. Однако данная структура продержалась только около пяти лет.
Одним из первых актов Николая I был указ о сформировании «Комитета образования флота», которому было поручено усовершенствовать формы управления флотом. Итогом деятельности комитета была подготовка «Предварительного образования Морского министерства»[1797]. К существующим с 1821 г. органам прибавились Гидрографическое депо и пять департаментов: Инспекторский, Кораблестроительный, Комиссариатский, Артиллерийский и Аудиторский.
В 1828 г. в эту довольно стройную систему было внесено весьма существенное изменение — был образован Морской штаб. С его учреждением Морское управление было разделено на две части[1798].
В ведении Морского министерства оказались: Канцелярия морского министра, Адмиралтейский совет, Управление генерал-интенданта, Кораблестроительный, Комиссариатский, Артиллерийский департаменты, Управление генерал-штаб-доктора и Департамент корабельных лесов. Адмиралтейский же департамент был упразднен.
К Морскому штабу относились: Канцелярия, Управление дежурного генерала, в которое входили Инспекторский и Аудиторский департаменты, Управление генерал-гидрографа, Строительный департамент по морской части (с 1831) и Морской ученый комитет.
Морской штаб в 1831 г. был преобразован в Главный морской штаб, возглавляемый А. С. Меншиковым до 1856 г.[1799]
Подверглось изменениям и Черноморское управление. Вместо экспедиций были учреждены канцелярия, штаб главного командира флота и интендантство (последнее было в 1833 г. упразднено, и снабжение всех флотов с этого времени полностью было централизовано) и строительная часть[1800].
Процесс преобразования центральных органов продолжался. В 1832 г. Морское ведомство вновь стало именоваться Морским министерством и возглавлялось управляющим (без прав министра). Главенствующая роль в управлении флота окончательно перешла к Главному морскому штабу, в составе которого теперь состояли: Военно-походная канцелярия по морской части, Генерал-аудиториат, Гидрографическое управление, Инспекторский департамент, Комитет образования флота, Управление генерал-штаб-доктора, Морской ученый комитет, Строительный департамент по морской части и Морской кадетский корпус.
Схема 7[1801]
Структура Морского министерства в 1812 г.
Морское министерство, вернее, его Адмиралтейский совет, превратился в хозяйственный орган. В его состав входили кораблестроительный, артиллерийский и комиссариатский департаменты и департамент управления корабельными лесами. Гидрографическое депо в 1837 г. было упразднено.
Однако раздельное существование двух органов имело отрицательные последствия. Вот почему в 1836 г. снова вернулись к единой организации.
Управление флотом во время боевых действий на море осуществлялось командующим флотом (дивизией или эскадрой).
На местах действовали управления портами — исполнительные органы Центрального управления, не пользовавшиеся никакой самостоятельностью. Единой структуры управления они не имели. Они включали управление главного командира порта и имели комиссариатскую, кораблестроительную, артиллерийскую, гидрографическую, строительную, кригс-комиссарскую, военно-судную, медицинскую части и казначейство[1802].
Крымская война выявила многочисленные недостатки в системе центрального управления, которое не соответствовало новым задачам, связанным с необходимостью создать паровой флот. Порочность системы сказывалась и в губительной централизации, почти исключавшей какую-либо инициативу портовых управлений, и в несоответствии штатов, отводимых на органы управления и непосредственно для самого флота.
Необходимость изменения существующей системы ощущалась вполне реально. Для проведения реорганизации Морского ведомства на пост начальника Морского штаба вместо Меншикова в 1856 г. был назначен вел. кн. Константин, которому в помощники в качестве управляющего Военно-морским ведомством определен вице-адмирал И. Ф. Метлин, а затем вице-адмирал Н. К. Краббе. Работа по изучению состояния дела и определению путей реорганизации продолжалась в течение ряда лет[1803]. В процессе изучения проводилась и постепенная перестройка системы управления.
Одновременно был сокращен управленческий аппарат с 1 134 до 508 чел.[1804]
В записке Морского ведомства давалось обоснование проведенных мер и указывалось на необходимость дальнейшей работы по децентрализации всей системы, предоставлению более широких прав местным органам и упрощению бюрократической переписки. Предполагалось также передать в ведение других органов Управление лесов, Управление Охтенским поселением. Все эти новые мысли получили отражение в проекте «Общего образования управления Морским ведомством и портового управления».
Представленное на утверждение Государственного Совета «Положение по управлению морским министерством» было утверждено сроком на 5 лет с тем, чтобы в 1865 г. по внесении необходимых поправок оно было окончательно рассмотрено и одобрено Государственным Советом. В 1867 г. оно вошло в силу и действовало до 1885 г.[1805]
Хотя новое Положение и было утверждено, однако вскоре выявилось много неувязок и явных несообразностей в структуре. Канцелярия в качестве распорядительного органа не справлялась с финансовыми проблемами, Инспекторский департамент, оставленный временно, вскоре пришлось преобразовать в Главный морской штаб. Вскоре выявились также неполадки и во взаимоотношениях между министерством и портовыми управлениями.
Для окончательной отработки Положения в 1871 г. была образована специальная комиссия под председательством управляющего министерством вице-адмирала С. С. Лесовского. Комиссия представила свои соображения, по которым требовались новые крупные ассигнования на содержание аппарата управления (до 600 тыс. руб. в год). Дело было отложено в связи с начавшейся войной с Турцией. Однако жизнь настоятельно требовала решения вопроса о совершенствовании системы центрального управления. Эту задачу возложили на комиссию члена совета государственного контроля вице-адмирала Жандра. Комиссия работала с 1882 по 1885 г. и представила свои соображения, а также проекты «Положения об управлении Морским ведомством» и «Наказа по управлению Морским ведомством»[1806]. Представляя в Государственный совет проект Положения, управляющий морским ведомством генерал-адъютант И. А. Шестаков указывал в своем докладе «на весьма серьезные недостатки и неудобства установленной им организации управления морским ведомством». Главными из них было то, что «коренные начала реформ 1860 г. не только не получили надлежащего применения и развития, но во многих случаях, под видом этого развития, являются совершенно разрушенными». Это проявилось прежде всего в децентрализации хозяйственных функций и передаче их портовым управлениям. Было нарушено также управление флотом в строевом отношении, так как круг деятельности Инспекторского департамента был сведен лишь к изучению личного состава; портовые управления не получили должной самостоятельности и, таким образом, правильная в своей основе идея усовершенствования управления была искажена[1807]. Адмирал Шестаков считал, что люди, взявшиеся за реформу и прежде всего вел. кн. Константин, не понимали вставших перед Морским ведомством задач и вместо того, чтобы энергично взяться за создание винтового флота, заботились главным образом об экономии средств, в результате чего вся его деятельность «привела к совершенному расстройству наших морских сил»[1808].