Формальные и неформальные отношения внутри бюрократий

При анализе бюрократии Вебер основное внимание уделял формальным отношениям внутри организации. Чем более бюрократизирована (в терминологии Вебера) организация, тем более определенными и детализированными являются ее задачи. Он ничего не говорил относительно неформальных связей и отношений внутри малых групп, существующих во всех организациях. В бюрократиях неформальные способы деятельности зачастую являются основным средством, благодаря которому достигается определенная степень гибкости.

Блау в своей классический работе изучал неформальные отношения в правительственном агентстве[250]. Задача чиновников агентства состояла в исследовании различных способов нарушений при уплате налогов. Агенты, сталкивавшиеся с проблемами, разрешение которых вызывало у них сомнения, должны были обсудить их со своими непосредственными начальниками. Правилами было установлено, что они не могут советоваться со своими коллегами, находящимися на одном с ними уровне. Однако многие из них неохотно обращались к своим начальникам из-за опасения выглядеть недостаточно компетентными и снизить этим шансы на продвижение по службе. Поэтому обычно они консультировались друг с другом, нарушая официальные правила. Это не только помогало получить конкретный совет, но и снижало беспокойство, связанное с работой в одиночку. Среди работающих на одном уровне образовалась сплоченная группа лояльных друг к другу людей, своего рода первичная группа. Блау приходит к выводу, что в результате проблемы, с которыми сталкивались сотрудники, разрешались гораздо эффективнее. В группе вырабатывались неформальные процедуры, допускающие гораздо больше инициативы и ответственности, чем было предусмотрено формальными правилами, принятыми в организации.

Неформальные сети могут развиваться на всех уровнях организации. На самой вершине личные связи и взаимоотношения могут играть гораздо большую роль в реальной структуре власти, чем те формальные ситуации, в которых, как считается, принимаются решения. Например, предполагается, что политика корпораций определяют собрания совета директоров и акционеров. В действительности же корпорацией руководят несколько членов совета, которые принимают решения неформальным образом, а совет лишь одобряет их. Неформальные взаимосвязи подобного рода имеют место и между различными корпорациями. Руководители различных фирм часто советуются друг с другом на неформальном уровне, состоят в одних и тех же клубах и проводят свободное время в одних и тех же обществах.

Не так просто ответить на вопрос, насколько неформальные процедуры способствуют или препятствуют эффективной работе организаций. Системы, напоминающие идеальный тип, описанный Вебером, приходят к созданию огромного множества способов неофициальных действий. Частично это происходит из-за того, что недостаток гибкости может быть преодолен путем неофициального обращения с формальными правилами. Для тех, кто занят скучной работой, неформальные способы деятельности часто помогают создать более приятную рабочую обстановку. Неформальные контакты между высшими должностными лицами могут быть эффективными и способствовать деятельности организации как единого целого. С другой стороны, люди, вовлеченные в подобные контакты, могут быть более заинтересованы в удовлетворении или защите своих собственных интересов, чем в отстаивании интересов организации.

Из модели бюрократии, созданной Вебером, следует, что власть, как правило, концентрируется на вершине. Большая организация подобна пирамиде, в основании которой находится большинство, обладающее незначительной властью. Ученик и коллега Вебера, Роберт Михельс, использовал это наблюдение и вывел то, что он назвал железным законом олигархии[251]. Олигархия означает власть немногих. Согласно Михельсу, чем больше организация и чем выше степень ее бюрократизации, тем больше власти сосредотачивается в руках небольшого числа людей, занимающих высшие посты. Михельс основывал свой тезис на анализе развития Социал-демократической партии Германии, которая ориентировалась на широкое участие масс в выработке политических решений. В первое десятилетие двадцатого века партия стала основной движущей силой в германской политике. По мере роста рядов партии ее успехи привели к росту ее внутренней бюрократии.

Михельс стремился показать, что реальная власть все более монополизировалась теми, кто руководил верхушкой партийной бюрократии, т. е. несколькими высокопоставленными партийными функционерами. По иронии судьбы, в социал-демократической партии власть находилась в руках небольшой клики людей, точно так же, как и в консервативных партиях, против которых она боролась. Согласно Михельсу, эти тенденции проявляются в любой крупномасштабной организации. Власть немногих — просто неизбежный аспект бюрократической природы больших организаций. Если аргументы Михельса обоснованны, то из них вытекают последствия, важные для всех, кто ценит демократические принципы. Сам Михельс неуклонно отходил от социалистических идеалов, которых придерживался вначале.

Как и Вебер, Михельс отождествлял основной источник напряженности в современном обществе с противоречием между стремлением к бюрократии, с одной стороны, и развитием демократии — с другой. Массовая демократия может существовать только при наличии регулярных процедур голосования и хорошо развитых партийных организаций, они же, в свою очередь, приводят к появлению бюрократии, так как для руководства партиями требуются занятые полный рабочий день функционеры. Считается, что демократия способствует массовому участию в политической деятельности; однако само существование демократических партий приводит к появлению больших бюрократических партийных машин, которыми руководят небольшие группы лидеров. (Для дальнейшего обсуждения демократии см. главу 10, “Политика, правительство и государство”.)

Был ли прав Михельс? Разумеется, верно то, что большие организации предполагают концентрацию власти; тем не менее, есть основания полагать, что “железный закон олигархии” не столь суров и неизбежен, как об этом говорил Михельс. Связи между олигархией и бюрократической централизацией гораздо менее определенные, чем он предполагал.

Прежде всего, следует указать, что неодинаковость власти — не просто функция величины организации. В группах скромного размера могут быть очень четко выраженные различия в степени власти. Например, в малом бизнесе, когда руководители могут непосредственно следить за деятельностью служащих, может осуществляться гораздо более строгий контроль, чем в крупных организациях. По мере роста организации отношения власти часто становятся более свободными. Те, кто находится на нижнем и среднем уровнях, не могут оказывать значительное влияние на общую политику, которая вырабатывается наверху. Но с другой стороны, из-за присущей бюрократии специализации, связанной с компетентностью в конкретном вопросе, люди, находящиеся на верхушке бюрократической иерархии, зачастую теряют контроль над многими административными решениями, которые принимаются на нижних этажах иерархии. Работники, занимающие подчиненное положение, всегда могут в той или иной степени управлять своими начальниками. Например, чиновник государственной службы зачастую может изложить своему начальнику тот или иной вопрос таким образом, что приемлемым будет выглядеть только одно решение.

Довольно часто внутри организаций власть может открыто делегироваться от начальников к подчиненным. Рэй Пал и Джек Уинклер проводили исследование, посвященное директорам, возглавляющим корпорации различной величины[252]. Они обнаружили, что открытая передача власти подчиненным — вещь, более обычная в больших фирмах, чем в маленьких. В больших компаниях директора настолько заняты координацией деятельности различных отделов, преодолением кризисных ситуаций, анализом бюджета, производства и продажи, что у них остается мало времени для продуктивного мышления. Они передают рассмотрение вопросов, связанных с производством, своим подчиненным, чьей задачей является контроль над производством и увеличение доходов. Многие директора откровенно признавались, что они по большей части просто принимали те рекомендации, которые им предлагались.