В "Наказе" содержится ряд декларативных положений, неосуществимых в самодержавно-крепостнической стране: равенство граждан, состоящее в подчинении общим для всех законам, свобода как зависимость только от закона, уверенность граждан в своей безопасности, ограничение государственной власти пределами, ею же положенными, власть законов и др. Декларативные положения "Наказа" должны были свидетельствовать о просвещенности российского монарха и способствовать приобщению России к ведущим цивилизованным державам.

"Россия есть европейская держава", — провозглашалось в самом начале "Наказа". Екатерина II стремилась дать обоснование самодержавного правления в духе идей Просвещения. Для этого используются ссылки на особенности географического положения страны: "Российская империя есть столь обширна, что кроме самодержавного государя всякая другая форма правления вредна ей... Пространное государство предполагает самодержавную власть в той особе, которая оным правит... Всякое другое правление не только было бы России вредно, но вконец разорительно".

Воспроизводя в "Наказе" тексты книги Монтескье "О духе законов", Екатерина II местами существенно их искажает, заменяя слово "деспотизм" словом "самодержавие". Искажена и запутана в "Наказе" концепция разделения властей как гарантии политической свободы; оно подменено разграничением компетенции различных ведомств и государственных органов, представляющих собой "протоки, через которые изливается власть государева". Самодержавное правление, говорится в "Наказе", стремится не лишить людей "естественной их вольности", а направить их действия к "общему благу". В этих целях оно поддерживает промышленность и торговлю, развивает просвещение. В "Наказе" даны торжественные обещания издать законы, улучшающие положение народа: "Самодержавных правлений намерение и конец есть — слава граждан, государства и государя".

Либеральные жесты начала царствования Екатерины II были, помимо сказанного, своеобразным зондированием чувств и настроений дворянства, примеркой к общественному сознанию господствующего класса ограниченно-либеральных идей с перспективой определения политики самодержавного государства; к числу таких положений "Наказа" относились содержавшиеся в его первоначальном тексте предположения определить законом порядок выкупа крепостных либо наделить их участками земли. Именно эти разделы "Наказа" вызвали пристальное внимание екатерининского окружения и подверглись наибольшим сокращениям.

В окончательном тексте "Наказа" крепостничество ("рабство", "неволя") берется как факт, не подлежащий критике; для его обоснования приспосабливаются даже отдельные высказывания западноевропейских просветителей. Беглое замечание Монтескье о беспорядках, связанных с освобождением сразу большого количества рабов в Древнем Риме, в "Наказе" превращено в рассуждение о невозможности законодательной отмены крепостного права: "Не должно вдруг и через узаконение общее делать великого числа освобождение".

В некоторых статьях "Наказа" предлагались отдельные меры по стимулированию труда земледельцев. Было сформулировано положение: "Законы могут учредить нечто полезное для собственного рабов имущества".

Это положение "Наказа" весной 1768 г. стало поводом к острой дискуссии в Комиссии. Депутат Коробьин высказал мнение, что причиной крестьянских побегов являются разорение и чрезмерное притеснение крепостных помещиками; для предупреждения побегов и для подъема земледелия он предложил определить законом размер крестьянских повинностей и вообще "какую власть имеют помещики над имуществом своего крестьянина". С поддержкой мнения Коробьина выступило несколько депутатов. Никто из выступавших не предлагал отменить или ослабить господскую власть помещика над крепостным; эта власть, заявлял Коробьин, "остается полная, как и ныне".

В процессе обсуждения крестьянского вопроса было даже выдвинуто новое обоснование помещичьей власти как особой государственной службы, заменившей отмененную обязанность службы военной или статской. "Всякий помещик, — рассуждал депутат Козельский, — как член тела или общества, помогая главному правительству, должен по закону быть обязан наблюдать за своими крестьянами, чтобы они прилежнее работали, принуждая ленивых". Однако само лишь обсуждение проблемы отношений между помещиками и крепостными больно затронуло чувства и интересы основной массы крепостников; с яростными выпадами против Коробьина выступили князь Щербатов и другие депутаты.

Противодействие дворянства вызвало проводимое тогда же (1766—1768 гг.) Вольным экономическим обществом обсуждение конкурсной темы о целесообразности "ради общего благоденствия" предоставить крестьянам право какой-нибудь собственности, темы, постановка которой была воспринята как проблематичность крепостного права вообще. Первой премии было удостоено сочинение под красноречивым девизом: "В пользу свободы вопиют все права, но есть мера всему". Противопоставляя ужасам рабства блага свободы, автор сочинения, член Дижонской академии Беарде де л’Абей обосновывал реакционный вывод: "Следует подготовить рабов к принятию вольности ранее, чем им будет дана какая-либо собственность".

Однако даже и это обоснование крепостничества, гибко сочетающее его оправдание на практике с чисто теоретическим порицанием, не заняло ведущего места в идеологии "просвещенного абсолютизма". Большинство поступивших на конкурс произведений было написано в откровенно рабовладельческом духе.

Настроение основной массы дворянства нашло выражение в сочинениях по крестьянскому вопросу А. П. Сумарокова. По поводу конкурса Экономического общества он писал: "Прежде надобно спросить: потребна ли ради общего благоденствия крепостным людям свобода?". Для обоснования незыблемости крепостного права Сумароков в духе времени использует ряд модных идей Просвещения. Россия — с точки зрения географии и народонаселения — большая страна с редким населением; поэтому России не нужна промышленность: "Там полезны заводы, где мало земли и много крестьян". Просвещение не коснулось крестьянства, "наш низкий народ никаких благородных чувств еще не имеет".

Сумароков стремился опровергнуть "мнимое естественное право, что все человеки равны". Различные воспитание и просвещение обусловливают неравенство людей; "да и ничего на свете равного нет". Общее благоденствие, рассуждал Сумароков, требует сохранения без изменений крепостного права и сословного строя. Интересы сословий не совпадают, но каждое из них имеет в обществе свое место и свое назначение; поскольку "земли все собственные дворянские", благоденствие общества тождественно интересам дворянства. "Если сделать русских крепостных людей вольными", все придет в упадок и разрушение, рассуждал Сумароков. "Будет ужасное несогласие между помещиками и крестьянами, для усмирения вторых потребуются многие полки, и непрестанная будет в государстве междоусобная война... — заключал он. — Свобода крестьянская не только обществу вредна, но и пагубна".

В результате обсуждения крестьянского вопроса выявилось, что дворянство в целом крайне болезненно воспринимает любое порицание и какой бы то ни было намек на возможность изменений и реформ, касающихся собственности и власти помещиков над крепостными; поэтому деятельность Уложéнной комиссии была прекращена, а Вольное экономическое общество ориентировано на составление инструкций о способах повышения доходности помещичьего хозяйства.

Встревожившие дворян толки о возможности государственного облегчения крестьянских тягот, обуздания произвола злых и расточительных помещиков сменились официальной точкой зрения, что таких помещиков нет, поскольку в отличие от крестьян Запада крестьяне в России "в большинстве случаев довольны своими помещиками" (князь Щербатов). Идея "общего блага" как цели самодержавия, провозглашенная в начале правления Екатерины II, вскоре обернулась казенным оптимизмом: "А это примечено, что помещик крестьян, а крестьяне помещиков очень любят" (Сумароков); "неоспоримо, что лучше судьбы наших крестьян у хорошего помещика нет во всей вселенной" (замечание Екатерины II на книге А. Н. Радищева); "наши налоги так умеренны, что каждый русский крестьянин может есть курицу, когда ему вздумается. В последнее время они, впрочем, предпочитают курице индюшку" (из письма Екатерины II Вольтеру); "во всеобщем благоденствии мы первенствуем" (маршал Уложенной комиссии Бибиков).