Все эти проекты готовились еще до прихода Столыпина к власти, и он застал их на разной стадии разработки. Однако собранные в единый «пакет» вместе с актами, реализовавшими новую аграрную политику, они стали составными частями целостной программы, направленной на модернизацию страны, на предотвращение нового революционного взрыва.
Столыпинская программа встретила серьезную оппозицию справа. Главным объектом критики была важнейшая, если не считать аграрной реформы, составная часть «пакета» — проекты преобразования органов местного самоуправления. Слабея экономически, поместное дворянство особенно дорожило своими политическими привилегиями, в частности своим преобладанием в земских учреждениях. Поступаться ими в пользу «новых» собственников помещики никоим образом не собирались, опасаясь полной гибели дворянского землевладения. «Задуманные правительством реформы, — сетовали дворяне, — так велики, так крупны… что пережить их у нас не хватит ни сил, ни средств». Резкое неприятие со стороны дворянства встретил план реформы местной администрации, согласно которому, помимо прочего, предполагалось сосредоточить административную власть в уезде во имя ее укрепления в руках назначенного правительством чиновника, а не уездного предводителя дворянства, как это было раньше. Исходя из сугубо эгоистических, узкоклассовых интересов и, кроме того, опасаясь, что преобразования либерального толка вызовут анархию и революцию, наиболее консервативные круги в правительственном лагере выступали против проведения в жизнь практически всех начинаний Столыпина, за исключением аграрной реформы. Последнюю, впрочем, они тоже нередко резко критиковали.
Важнейшим оплотом оппозиции столыпинскому курсу справа стала общероссийская дворянская организация — Совет объединенного дворянства. Возникшая в 1906 г. и ревностно защищавшая интересы помещиков, эта организация обладала немалым политическим весом и оказывала сильное влияние на ход государственного управления, поскольку располагала обширными связями в придворно-бюрократическом мире и имела возможность информировать о своих пожеланиях самого императора. Противодействие планам Столыпина оказывал и Государственный совет, где тон задавали представители наиболее консервативных кругов. Проектами вероисповедных реформ было недовольно высшее духовенство.
Раздражение правых вызывала и политика Столыпина в отношении Государственной думы. В консервативных кругах были сильны настроения в пользу ее ликвидации или превращения в законосовещательный орган, лишенный возможности (хоть в какой-то мере) ограничивать власть царя. Этим мыслям сочувствовал и Николай II. Опасавшиеся укоренения в России парламентских традиций консервативные круги были недовольны даже вполне лояльной III Думой и мечтали о более кардинальном, чем третьеиюньский, государственном перевороте. Между тем Столыпин считал необходимым сохранение Думы в качестве законодательного органа.
В 1907–1911 гг. шла острая борьба в верхах вокруг вопроса об ориентации правительственного курса, о судьбе столыпинской программы реформ, борьба, которая велась как открыто (в Думе, Государственном совете и пр.), так и закулисно (в придворных сферах). Своей кульминации эти конфликты достигали в 1909 и 1911 гг., во время так называемых первого и второго «министерских» кризисов, когда Столыпин дважды оказывался на грани отставки. Под давлением своих могущественных оппонентов Столыпин, который не мог опереться на достаточно влиятельные политические силы, вынужден был маневрировать, отказываясь от существенных частей собственной программы. Некоторые законопроекты (по вопросам местного самоуправления, о снятии ряда вероисповедных ограничений и др.), уже одобренные Государственной думой, были в итоге провалены в Государственном совете. Под давлением справа, и в какой-то степени по собственному побуждению, Столыпин свернул первоначальную, весьма широкую, правительственную программу по рабочему вопросу, выдержанную в либерально-реформистском духе. Дело ограничилось изданием нескольких страховых законов, принятых после долгих проволочек уже к 1912 г. Самому Столыпину увидеть их утвержденными не довелось. 1 сентября 1911 г. глава правительства, чьи позиции после второго «министерского» кризиса оказались существенно подорванными, был смертельно ранен в Киеве агентом охранки Д. Г. Богровым при обстоятельствах, не исключающих причастности к этому покушению высших чинов полиции.
Свертывание правительственной программы преобразований имело своим следствием прогрессировавшее нарастание противоречий внутри третьеиюньской политической системы. В обществе, часть которого в лице октябристов, связывая свои надежды на реформы с П. А. Столыпиным, оказывала последнему всемерную поддержку, начали нарастать оппозиционные настроения (об этом свидетельствовала как деятельность Государственной думы, так и резкая критика правительственного курса буржуазными кругами).
Противостояние власти и общества таило в себе в конечном счете угрозу всему существующему строю, поскольку сочеталось в обозначившимся еще на рубеже 1910–1911 гг. оживлением массового движения в стране. Уже в 1911 г. увеличилось число стачек. В обстановке растущего рабочего движения активизировали свою деятельность революционные организации. Большевики вели борьбу с менее радикальными течениями российской социал-демократии за влияние в пролетарской среде.
Существенное воздействие на дальнейшее развитие внутриполитической ситуации в стране оказал расстрел мирного шествия рабочих Ленских золотых приисков 4 апреля 1912 г. (270 человек было убито, а 250 — ранено). В прокатившемся по городам России движении протеста участвовали около 300 тыс. рабочих. Широкого размаха достигли выступления, проходившие под политическими лозунгами. Число забастовщиков в 1912 г. составило примерно 1 млн. 463 тыс. человек. Еще более бурным был 1913 г., когда в стачках участвовали около 2 млн. рабочих. Размах движения, его активность, сочетание экономических и политических требований напоминали 1905 г.
В столь сложной обстановке осенью 1912 г. прошли выборы в IV Думу. По своему составу новая Дума мало отличалась от старой. Правда, октябристы потерпели на выборах серьезное поражение, лишившись около трети мандатов. Буржуазные круги, поддержавшие в свое время октябристов на выборах в III Думу, частично отошли от них, разочарованные неспособностью Союза 17 октября добиться от самодержавия обещанных Столыпиным реформ. IV Дума в целом оказалась менее покладиста, чем ее предшественница. И либералы, и многие представители консервативного крыла в условиях роста массового движения в стране были едины в признании необходимости предотвращения революции путем реформ, по-разному, однако, представляя себе их суть и объем. Октябристско-националистские круги — прежняя опора Столыпина в Государственной думе — выступали за возвращение в том или ином варианте к программе покойного премьера. За более последовательные преобразования либерального толка ратовали кадеты и близкие к ним прогрессисты. При этом кадетское руководство все больше склонялось к мысли, что только массовое народное движение (его, впрочем, кадеты сами сильно опасались) способно заставить власть пойти на реформы.
Весьма ощутимым становился и разброд в верхах. Оппозиционные выступления в Думе стимулировали антидумские настроения в правящих кругах. Внутри Совета министров усиливались противоречия между сторонниками сотрудничества с обществом в лице его умеренных элементов и приверженцами жесткого курса. Председатель Совета министров В. Н. Коковцов, сменивший на этом посту Столыпина, казался крайним правым чрезмерно либеральным, при всем том, что премьер никоим образом не собирался реанимировать столыпинскую программу реформ. Позиции правых в верхах значительно укрепились после назначения в 1912 г. министром внутренних дел Н. А. Маклакова, отличавшегося своими ультра-монархическими убеждениями. В июне 1914 г. в Совете министров по инициативе царя рассматривались планы государственного переворота, призванного превратить Думу в лишенное всякого влияния законосовещательное учреждение. В конце концов министры отговорили Николая II от такого шага, но сам факт обсуждения подобной перспективы являлся весьма симптоматичным. В начале 1914 г. Коковцов был уволен в отставку. Его преемником стал И. Л. Горемыкин, чьи политические воззрения не претерпели каких-либо изменений со времени его пребывания главой правительства в 1906 г. Наиболее влиятельной фигурой в Совете министров являлся, однако, главноуправляющий землеустройством и земледелием А. В. Кривошеин. Мастер политической интриги, опытный и способный государственный деятель, Кривошеин был инициатором «нового курса», на реализацию которого он, после отставки Коковцова, получил согласие Николая II. «Новый курс» предусматривал улучшение отношений с Думой и внесение существенных корректив в экономическую политику самодержавия. Кривошеин выступал за увеличение капиталовложений в сельское хозяйство, усиление помощи выделяющимся из общины крестьянам и дворянству. Объективно это означало готовность пойти на некоторое замедление промышленного роста во имя ускорения развития аграрного сектора, преодоления его сохранившегося отставания. «Новый курс» царского правительства не принес, однако, сколько-нибудь ощутимых результатов, оставшись во многом чистой декларацией. Сотрудничества с Думой не получилось. Благожелательное отношение к ней, демонстрировавшееся первоначально кабинетом, скоро сменилось линией на мелочное ущемление думских прерогатив, что создало основу для новых конфликтов между властью и обществом. С другой стороны, еще до начала войны выявилась неспособность финансового ведомства добиться заметного увеличения государственных вложений в сельское хозяйство или привлечения туда частного капитала. Тем временем обстановка в стране накалялась. В первой половине 1914 г. в забастовках приняли участие 1 млн. 500 тыс. человек. Размах движения был чрезвычайно велик. Расстрел митинга путиловских рабочих 3 июля 1914 г. вызвал волну забастовок и демонстраций в столице, где в ряде районов (впервые после 1905 г.) начали сооружаться баррикады. Ситуацию в стране резко изменила лишь начавшаяся в июле 1914 г. Первая мировая война.