Таким образом, сохранение международной безопасности понятийно сливается с постулатом об исполнении пактов о гражданских и политических, экономических, социальных и культурных правах, принятых Генеральной Ассамблеей в 1966 году. При этом упомянутая комиссия производит осознанную демилитаризацию концепта безопасности, когда она, к примеру, указывает на то, что международная пандемия гриппа в 1919 году, унесшая приблизительно 100 миллионов жизней за один год[496], потребовала больше жертв, чем кровавые военные битвы за всю Первую мировую войну: «Any event or process that leads to largescale death or lessening of life-chances and undermines States as the basic unit of the international system is a threat to international security»[497] (TCC. P. 12).
(b) Ядро Хартии ООН формирует всеобщий запрет на насилие в сочетании с полномочиями для Совета Безопасности применять соответствующие санкции в случае нарушения. Если отвлечься от принудительных мероприятий, которые назначает сама ООН, то общий запрет на насилие ограничен лишь узко определенным правом на самозащиту в случае однозначно идентифицируемого и непосредственно грозящего нападения. Комиссия, с одной стороны, укрепляет прерогативу решений Совета Безопасности по сравнению с великими державами, претендующими на право первого превентивного удара[498]. С другой стороны, она упорно отстаивает право Совета Безопасности на военную интервенцию: «Collectively authorized use of force may not be the rule today, but it is no longer an exception»[499] (TCC. P. 81). Комиссия подчеркивает это также в связи с применяемой практикой вмешательства в межгосударственные конфликты: «We endorse the emerging norm that there is a collective international responsibility to protect, exercisable by the Security Council authorizing military intervention as a last resort, in the event of genocide and other largescale killing, ethnic cleansing or serious violations of international humanitarian law which sovereign Governments have proved powerless or unwilling to prevent»[500] (TCC. P. 203).
На основании анализа до сих пор допущенных ошибок и замеченных недостатков подвергается критике невероятная селективность восприятия и бесстыдно неравная трактовка подобных по важности случаев (ТСС. Р. 86–88,201)[501]. В докладе делаются следующие предложения:
— о более точной спецификации возможных санкций и их контроле;
— о более приемлемой дифференциации между сохраняющими мир (peace-keeping) и способствующими миру (peace-enforcing) миссиями;
— о правильном взвешивании конструктивных задач постконфликтного миротворчества (post-conflict peace-building), от которого ООН не вправе уклоняться после военной интервенции; а также
— о строго определенных условиях, при которых только и допустимо применение насилия (seriousness of threat, proper purpose, last resort, proportional means, balance of consequences).[502]
Впрочем, комиссия не высказывается по вопросу, какие последствия для гуманитарного международного права проистекают из преобразования военного применения силы во всемирно-полицейское: если вооруженные силы выполняют миссию, относительно которой принял постановление Совет Безопасности, то речь идет уже не о цивилизующем ограничении военного насилия, но об обязанности применения полицейского насилия ради фундаментальных прав граждан мира, которые должны быть защищены от собственного правительства или от другой силы, занимающейся внутригосударственным насилием — мародерством.
(с) Если следовать только букве Хартии, то возникнет напряжение между Статьей 2, № 7, которая, по-видимому, подтверждает запрет классического международного права на интервенцию, с одной стороны, и Главой VII, которая наделяет Совет Безопасности правами на интервенцию, — с другой. На практике эта непоследовательность часто парализовывала работу Совета Безопасности, особенно когда речь шла о гуманитарных катастрофах, происходящих под прикрытием суверенитета преступного или выжидательно соучаствующего в преступлениях режима[503]. Международное сообщество нарушает обязательство заботиться об охране прав человека во всем мире, если оно наблюдает за массовыми убийствами и массовым насилием, этническими чистками и депортациями, политикой намеренного голода и распространения эпидемий, не вмешиваясь (ТСС. Р. 200–203). Комиссия напоминает о том, что ООН была учреждена не как утопический проект. Конструкция Совета Безопасности должна оснащаться «принципами», имеющими достаточную «политическую мощь», чтобы подчинять международные отношения принудительному праву (ТСС. Р. 13 etc.).
При продолжающейся децентрализации монополии на насилие все это может функционировать лишь тогда, когда авторитет Совета Безопасности возрастает настолько, что кооперативные члены Совета Безопасности во всех случаях могут наделить его потенциалом санкций для осуществления приоритетного права ООН. Предложения по реформе Совета Безопасности — в отношении состава, процедуры голосования и оснащения — служат, соответственно, укреплению готовности его влиятельных членов к кооперации и обязывают сверхдержаву, для которой процесс изменения самопонимания автономных игроков, превращающихся в со-игроков, естественно, самый трудный.
В случаях необходимости запрет на насилие и требование соблюдения фундаментальных прав человека должны проводиться в жизнь вопреки отдельным противодействующим или несостоятельным национальным государствам с помощью объединенных средств других государств-членов, каждое из которых, как и прежде, монополизирует средства легитимного применения насилия. Как показывает пример Европейского союза, это нельзя назвать совершенно нереалистичным делом, хотя оно еще недостаточно внедрено на сверхнациональном уровне всемирной организации. В этой связи Совету Безопасности можно рекомендовать теснее сотрудничать с региональными союзами. Ибо очевидно, что локально соседствующие вооруженные силы несут особую ответственность за осуществление миссии ООН в тех или иных собственных регионах.
При условии использования государственной монополии на насилие для проведения в жизнь более приоритетного права можно элегантно решить догматический вопрос: как понимать «суверенное равенство» государств? «In signing the Charta of the United Nations, States not only benefit from the privileges of sovereignty but also accept its responsibilities. Whatever perceptions may have prevailed when the Westphalian system first gave rise to the notion of State sovereignty, today it clearly carries with it the obligation of a State to protect the welfare of its own peoples and meet its own obligations to the wider international community»[504] (TCC. P. 29). Национальное государство, как и прежде, оснащено мощными компетенциями, но оно теперь работает как ошибающийся агент мирового сообщества. Перед суверенным государством стоит задача гарантировать в пределах национальных границ права человека, возведенные в основные права; эту функцию конституционное государство выполняет по поручению своих демократически объединенных граждан. В своем качестве субъектов международного права — как всемирные граждане — эти граждане, однако, в то же время выдают Всемирной организации своего рода аварийное поручение, в соответствии с коим Совет Безопасности исполнит функцию обеспечения основного права, если их собственное правительство на это больше не способно или больше этого не желает.
(d) Если Лига Наций должна была состоять из авангарда либеральных государств, то ООН с самого начала была рассчитана на включение всех государств. Сегодня ООН, наряду с государствами с либеральной конституцией, включает также авторитарные, а иногда и деспотические или преступные режимы, которые в своей практике нарушают формально признанный ими текст Хартии и вытекающие из него резолюции ООН. Итак, хотя необходимое условие для универсальной значимости права всемирной конституции исполняется, но его обязывающая сила тут же опровергается. Это осознанно принимаемое во внимание напряжение между фактичностью и значимостью ярко проявляется в случае нарушения прав человека со стороны великих держав, имеющих право вето, которые могут блокировать все направленные против них решения Совета Безопасности. По аналогичным причинам доверие к другим институтам и процедурам может быть подорвано применением двойных стандартов. В особенности это касается практики комиссии по правам человека, которая теперь должна быть полностью перестроена: «Standard-setting to reinforce human rights cannot be performed by States that lack a demonstrated commitment to their promotion and protection»[505] (TCC. P. 283)[506].
496
Приведенный (в ТСС, р. 19) показатель в 100 миллионов оспаривается историками, но это ничего не изменяет в порядке величины.
497
(«Всякое событие или всякий процесс, ведущие к широкомасштабной гибели людей или уменьшению их шансов на выживание и подрывающие государства в качестве основных единиц международной системы, представляют собой угрозу международной безопасности» (англ.).]
498
ТСС. Р. 189 f.: «There is little evident international acceptance of the idea of security best preserved by a balance of power, or by any single — even benignly motivated superpower». [«Очевидно, небольшой международной поддержкой пользуется идея о том, что безопасность будет лучше всего сохраняться балансом сил, или одной-единственной, однозначно имеющей благую мотивацию, сверхдержавой» (англ.).]
499
[«Коллективно дозволенное применение насилия не может быть сегодня правилом, но оно больше не исключение» (англ.).]
500
[«Мы подтверждаем возникающую норму, согласно которой коллективная международная ответственность состоит в том, чтобы защищать дозволенную и осуществляемую Советом Безопасности военную интервенцию в качестве последней надежды — в случае геноцида и прочих массовых убийств, этнических чисток или серьезных нарушений международного гуманитарного права, если суверенные правительства оказались бессильными или не желающими предотвратить их» (англ.).]
501
ТСС. Р. 41: «Too often, the United Nations and its Member States have discriminated in responding to threats to international security. Contrast the swiftness with which the United Nations responded to the attacks on 11 September 2001 with its action when confronted with a far more deadly event: from April to mid-July 1994, Rwanda experienced the equivalent of three 11 September attacks every day for 100 days, all in a country whose population was one thirty-sixth of that of the United States». [«Слишком часто ООН и государства — члены ООН проявляли дискриминацию, реагируя на угрозы международной безопасности. Сопоставим стремительность, с коей ООН прореагировала на атаки 11 сентября 2001 г., с ее реакцией на событие, повлекшее за собой несоизмеримо большее количество смертей: с апреля по середину июля 1994 г. Руанда каждый день в течение 100 дней сталкивалась с эквивалентом трех состоявшихся 11 сентября атак и все это происходило в стране, население которой составляет тридцать шестую часть населения Соединенных Штатов» (англ.).]
502
Серьезность угрозы, справедливая цель, последняя надежда, пропорциональное средство, компенсация последствий (англ.).
503
ТСС. Р. 199: «The Charter of the United Nation is not as clear as it could be when it comes to saving lives within countries in situations of mass atrocity. It „reaffirms faith in fundamental human rights“ but does not so much to protect them, and Article 2.7 prohibits intervention „in matters which are essentially within the jurisdiction to any State“. There has been, as a result, a longstanding argument in the international community between those who insist on a „right to intervene“ in man-made catastrophes and those who argue that the Security Council […] is prohibited from authorizing any coercive action against sovereign States for whatever happens within its borders». [«Хартия ООН не столь ясна, какой она могла бы быть, когда дело идет о спасении жизней в странах в ситуациях массовых зверств. Она „вновь утверждает веру в основные права человека“, но почти ничего не делает, чтобы защищать их, и Статья 2.7 запрещает вмешательство „в дела, которые, по существу, относятся к юрисдикции какого-либо государства“. В результате в международном сообществе шел продолжительный спор между теми, кто настаивает на „праве вмешиваться“ в устроенные человеком катастрофы, и теми, кто утверждает, что Совету Безопасности […] запрещается допускать какие бы то ни было принудительные действия против суверенных государств, что бы ни случалось в их границах» (англ.).]
504
[«Подписывая Хартию Объединенных Наций, государства не только получают выгоду от привилегий суверенитета, но также принимают на себя связанную с этим ответственность. Какие бы восприятия ни преобладали, когда Вестфальская система впервые способствовала возникновению понятия государственного суверенитета, сегодня он вполне сочетается с обязанностью государства защищать благоденствие его собственных народов и выполнять его собственные обязательства перед более широким международным сообществом» (англ.).]
505
[«Установление стандартов с целью укрепления прав человека не может осуществляться государствами, которые не могут доказать собственной преданности их реализации и защите» (англ.).]
506
Об институциональном предложении, которое выдвинул Кофи Аннан относительно образования нового Совета по правам человека, см.: LF. Р. 181–183.