Публичность ограничений состояла в том, что, если государству было невыгодно приватизировать те или иные объекты, информация о них должна быть ясно сформулирована и объявлена для всеобщего сведения. То же самое должно быть сделано и по тем объектам, которые приватизируются лишь на определенных условиях.
Исчерпывающий набор ограничений должен был стать частью государственной программы приватизации. Ограничения не могут быть индивидуальными: нельзя сказать, что вот это предприятие мы разрешаем приватизировать, а другое, занятое тем же самым бизнесом, не разрешаем. Ограничения могут быть связаны только с конкретными, заранее названными признаками — сферой деятельности, видом продукции и т. п.
Нам часто, ссылаясь на опыт других стран, говорили, что надо едва ли не по каждому объекту принимать специальный закон. Эти оппоненты забывали, что в упоминаемых ими странах господствует частная собственность. Там за каждым государственным предприятием стоит непростая история того, как менялась его значимость для государства в тот или иной период. И очень редко государственная компания была такой с самого начала — чаще она становилась таковой в результате национализации. Так, частные угольные шахты Великобритании — “владычицы морей”, процветавшие в эпоху парового флота, были национализированы, когда нефть победила уголь. Или обанкротившийся завод господина Ситроена был национализирован, чтобы производить армейскую технику во время Первой мировой войны.
Для России, в которой государственными в равной мере были и железные дороги, и газопроводы, и фабрика “Красная синька” из города Мухоморска, и уличная будка “холодного сапожника”, такой подход абсолютно не приемлем.
Все граждане должны иметь одинаковое право на участие в приватизации. Такие же права должны иметь и частные компании — они принадлежат тем же гражданам.
Что такое — частная компания? Это компания, совладелец которой — правительство, мэрия или профсоюз — не может ей единолично что-то приказать или запретить. Такое право может возникнуть, если у этого совладельца — более 25 процентов капитала. Поэтому в законе было сказано, что такая структура не считается частной и не допускается к участию в приватизации. Это положение имело принципиальное значение, поскольку в силу “полного хозяйственного ведения” государственные предприятия могли покупать что угодно. А финансовые возможности тогда у них были побольше, чем у кустаря или кооператива. Очень не хотелось, чтобы государство само себе что-то продавало и это называлось приватизацией. Разрешив такое, мы столкнулись бы с коммерциализацией без изменения отношений собственности.
Однако заявку на приватизацию может подать и тот, кто не имеет права на покупку (например, само приватизируемое предприятие). Экономическая природа такого подхода проста: спрос порождает рынок. Чтобы создать “рынок предприятий” в стране, следовало создать форму выражения спроса.
А для равенства доступа все объекты приватизации продаются на открытых публичных торгах (аукционах и конкурсах), независимо от того, кем подана заявка на приватизацию. Кроме того, чтобы уравнять не только права на участие в приватизации, но и возможности граждан, государство должно было передать им какие-то специальные средства, используемые только для приватизации. Этот принцип нашел свое развитие в идеологии чековой приватизации.
Правовой автоматизм — это возможность каждого гражданина и каждой компании беспрепятственно осуществлять предоставленное им законом право участвовать в приватизации. Возможность же властных структур что-либо разрешать или запрещать максимально ограничивается.
Этот принцип выразился в том, что при отсутствии ограничений подача заявки обязательно влечет за собой приватизацию. А если установленный законом срок для принятия решения почему-то пропущен — считается принятым положительное решение.
В идеале следовало бы придать закону о приватизации прямое действие, включив в него все необходимые правовые нормы. И хотя это оказалось неосуществимым, мы стремились придать автоматизм всем последующим подзаконным актам. Вообще принцип правового автоматизма показал свою действенность и в других сферах реформы. Вот только два примера.
В самые последние дни декабря 1991 года было принято постановление Верховного Совета о разграничении собственности. Разрабатывалось оно той же рабочей группой, что была создана при Госкомимуществе для разработки документов по приватизации.
До выхода этого постановления раздел общегосударственной собственности на федеральную собственность и собственность административных территориальных образований (впоследствии — субъектов Российской Федерации) должен был осуществляться по согласованию между ними и поэтому практически не происходил. Еще труднее шел процесс формирования муниципальной собственности. Постановление определило круг объектов, которые должны были оставаться федеральными, а также объектов, подлежавших автоматической передаче при наличии соответствующих представлений от местных органов власти и самоуправления. В результате дело сразу сдвинулось с мертвой точки. И хотя процесс заявительного разграничения собственности действовал только в 1992–1993 годах, почти все субъекты Федерации и муниципальные образования получили значительную собственность.
А в самом начале января 1992 года вышел указ Президента о свободе торговли, подготовленный мною и Петром Филипповым. Он разрешал уличную торговлю всем гражданам и организациям и не позволял местным властям этому препятствовать. В период либерализации цен и связанного с нею всплеска инфляции этот указ сократил период первоначального формирования потребительского рынка и буквально спас очень многих от голода и нищеты.
Уместно вспомнить еще об одном правиле — максимальной заинтересованности государства в конечном результате приватизации. Чтобы этого добиться, фонды имущества должны финансироваться только за счет отчислений от приватизации — чем дороже они продали имущество, тем лучше им живется. Важно было создать аналогичную заинтересованность и для органов государственной власти, поэтому Госкомимуществу разрешили поощрять другие государственные органы за содействие в приватизации, используя отчисления от продажи. На том этапе демократических преобразований всеми признавалось, что это правильно. Вообще набор стимулов для всех — участников и организаторов процесса приватизации — был тщательно продуман. Сейчас раздаются голоса, что это — ошибка. Но я по-прежнему убежден, что масштабы коррупции в системе органов приватизации были значительно меньше, чем в любых других органах государственной власти именно потому, что существовала такая система стимулов.
Важно было также понять, должны ли в приватизационном законодательстве найти отражение принципы структурной и институциональной реформ? Было бы правильно, чтобы для этого существовали специальные законы. Однако существовавшее уже тогда антимонопольное законодательство в этой части было наименее эффективным. В результате запрет на слияние и укрупнение предприятий был сформулирован в законе о приватизации и в госпрограмме. За этим стояло стремление не допустить монополизации целых отраслей административными решениями.
ПРОГРАММА ПРИВАТИЗАЦИИ: ПЕРВЫЙ БЛИН КОМОМ
Итак, закон о приватизации был принят. Он определял стабильную основу приватизационного процесса. Но нужна была еще и государственная программа приватизации, где были бы четко определены ограничения на приватизацию отдельных видов объектов, ограничения, условия и льготы для различных участников приватизации (например, для работников предприятий, иностранных инвесторов) и другие правила, которые должны были периодически меняться. Разработку проекта такой программы закон возлагал на Госкомимущество.
Госкомимущество было создано весной 1991 года и вначале непосредственного отношения к приватизации не имел. Союзное законодательство предусматривало создание Фонда собственности СССР, который должен был осуществлять полномочия собственника в отношении предприятий, относящихся к общесоюзной собственности. Аналогичным органом на республиканском уровне стало Госкомимущество. При этом полномочия собственника отделялись от остальных функций управления экономикой, остававшихся за профильными министерствами и ведомствами.