Конечно, можно говорить о том, что в данном случае допущена лишь законодательная неточность[161], но она может очень дорого стоить российскому бюджету. Как справедливо отмечает В. Силкин, «распространение гарантии на любую коммерческую организацию с 25-процентными иностранными инвестициями в уставном (складочном) капитале вне зависимости от масштабов реализуемого ею инвестиционного проекта привело бы к многочисленным „обходам закона“ со стороны российских организаций путем учреждения за рубежом оффшорных компаний и затем создания на территории РФ совместных предприятий с их участием»[162]. Это замечание тем более верно, что, как уже отмечалось, отечественное законодательство твердо стоит на принципе определения личного закона юридического лица по месту его учреждения. Это закрывает возможность борьбы с такого рода «фиктивными» иностранными инвесторами путем указания на то, что административный (управляющий) центр компании и место его основной деятельности находятся на территории Российской Федерации.

Сегодня в мире отношение к стабилизационной оговорке все более меняется. Если проследить развитие национального законодательства стран— получателей иностранных инвестиций, равно как и международно-договорную практику по данному вопросу, то можно отметить, что стабилизационная оговорка используется все реже и реже, а то и вообще исчезает из правового регулирования. Академик Б.Н. Топорнин полагает, что «отказ от этой льготы — составная часть общей тенденции, заключающейся в том, чтобы не выделять вообще или (если подобное принципиальное решение пока еще невозможно) как можно меньше выделять правовой режим иностранного инвестора из правового режима страны— получателя инвестиций. Как свидетельствует накопленный опыт, „двухрежимный“ подход в конечном счете невыгоден иностранному инвестору, ибо падает интерес отечественного бизнеса к делам своей страны и начинается отток национального капитала»[163].

В заключение рассмотрения вопроса остабилизационной оговорке в российском законодательстве необходимо отметить, что до сегодняшнего момента Правительством РФ не приняты нормативные акты, необходимые для практической реализации имеющихся законодательных норм. В частности, до настоящего времени Правительством РФ не установлены критерии оценки изменения в неблагоприятном для иностранного инвестора и коммерческой организации с иностранными инвестициями отношении условий взимания ввозных таможенных пошлин, федеральных налогов и взносов в государственные внебюджетные фонды, режима запретов и ограничений осуществления иностранных инвестиций на территории Российской Федерации; не утвержден порядок регистрации приоритетных инвестиционных проектов; не определен порядок дифференциации сроков окупаемости инвестиционных проектов в зависимости от их видов. Отсутствие этих нормативных актов на практике приводит к невозможности использования иностранными инвесторами и коммерческими организациями с иностранными инвестициями положений о стабилизационной оговорке. Судя по высказываниям представителей компетентных государственных органов, такое положение вещей вызвано настороженным отношением органов исполнительной власти к перспективам использования стабилизационной оговорки в российских условиях. Эти опасения связаны не только с отмеченными выше неудачными формулировками текста Федерального закона, но и с вопросом о принципиальной целесообразности широкого применения данной гарантии.

Такая позиция была официально высказана ранее в п. 14 письма Президента РФ от 31 июля 1998 г. № Пр-1093[164], которым был отклонен представленный Президенту РФ для подписания и обнародования первоначальный проект Федерального закона. В этом документе был сделан весьма характерный и показательный вывод: «На практике предложенная конструкция „дедушкиной оговорки“ будет означать, что налоговым инспекциям, таможенным органам, органам валютного и экспортного контроля и другим организациям придется иметь дело с тысячами коммерческих организаций, каждая из которых будет действовать в своем собственном, отличном от других, правовом режиме. Помимо того, что это затруднит работу контрольных органов и создаст благодатную почву для различных злоупотреблений, может быть дезорганизована вся налоговая, таможенная и валютная система». В контексте меняющегося практически каждый месяц налогового, таможенного и валютного законодательства данное суждение действительно не выглядит преувеличением. Необходимо констатировать, что на сегодняшний день и нормы ст. 9 Федерального закона о стабилизационной оговорке (так же как ранее положение п. 1 Указа Президента РФ от 27 сентября 1993 г. № 1466) так и не нашли широкого применения на практике.

Таким образом, нами в общем плане было рассмотрено основное содержание законодательства об иностранных инвестициях, включающего изъятия ограничительного и стимулирующего характера в отношении правового статуса иностранных инвесторов, а также правовые гарантии реализации основных прав иностранных инвесторов. Теперь следует перейти к рассмотрению еще не затронутых проблем специфики российского законодательства об иностранных инвестициях.

5. Концептуальные проблемы российского законодательства об иностранных инвестициях

К сожалению, забегая вперед, следует отметить, что анализ российского законодательства в данной области связан по преимуществу с критическими замечаниями и указанием на несовершенство правового регулирования, отход от принятых в международной практике стандартов и сложившихся принципов. Не изменилось такое положение вещей и после принятия нового Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», с которым связывались надежды на коренное обновление и усовершенствование правового регулирования. Здесь мы вынуждены согласиться с мнением H.H. Вознесенской о том, что «принятый в 1999 г. Закон „Об иностранных инвестициях“ оказался хуже предыдущего, в нем не отражены цели и задачи привлечения иностранных инвестиций, а главное, он не учитывает современных тенденций регулирования инвестиционных отношений, нашедших отражение во многих международных соглашениях о защите и поощрении иностранных инвестиций, участницей которых является Россия». Попробуем на основе конкретного правового анализа уяснить основные недостатки и недоработки нового Федерального закона.

Прежде всего нельзя подробно не остановиться на недостатках самой концепции Федерального закона. Особенно бросается в глаза отсутствие четко определенного предмета регулирования рассматриваемого нормативного акта, проработки вопросов его соотношения с правилами других федеральных законов. Фактически содержание Федерального закона (особенно в его первоначальном варианте, отклоненном Президентом РФ) можно охарактеризовать как набор неких специальных норм, регулирующих отношения с участием иностранных инвесторов и коммерческих организаций с иностранными инвестициями. При этом выбор этих специальных норм выглядит в значительной мере произвольным. Данный концептуальный недостаток был справедливо отмечен Президентом РФ в п. 1 уже упоминавшегося ранее письма от 31 июля 1998 г. №Пр-1093: «Федеральный закон не определяет достаточно четко природу регулируемых им отношений… Ввиду отсутствия у Федерального закона четко определенного предмета регулирования большая часть его статей содержит не правоустанавливающие нормы, а лишь отсылки на отраслевые законы».

Окончательный текст Федерального закона также не свободен от отмеченного недостатка. В п. 1 ст. 1 Закона установлено, что он регулирует «отношения, связанные с государственными гарантиями прав иностранных инвесторов при осуществлении ими инвестиций на территории Российской Федерации». Вместе с тем целый ряд норм Федерального закона явно выходит за пределы обозначенного предмета регулирования. При этом дополнительно включенные нормы (не устанавливающие государственные гарантии прав иностранных инвесторов) не предлагают исчерпывающего правового регулирования затрагиваемых вопросов, нося по преимуществу отсылочный или бланкетный характер. В результате такого рода нормы вместо того, чтобы разрешить ряд важных практических проблем, еще более усугубляют ситуацию, порождая коллизии с нормами других законодательных актов. Речь идет, в частности, о ст. 16 («Льготы, предоставляемые иностранному инвестору и коммерческой организации с иностранными инвестициями, по уплате таможенных платежей») и ст. 20 («Создание и ликвидация коммерческой организации с иностранными инвестициями»[165]).