Одною из самых трудных обязанностей Сената было устройство коллегий, областного управления и областных судов. Хотели обойтись как можно меньшим числом чиновников по недостатку людей и по недостатку денег; Но это крайне трудно было сделать по недостатку людей образованных и привычных, умевших вести порядок, который сберегает время, облегчает труд, упрощая делопроизводство. Особенно спешили избавиться от иностранцев в коллегиях; их сначала ввели туда по необходимости, но далеко не все оказались способными и полезными. В начале 1722 года Петр, сидя в Сенате в Москве, говорил: «Иноземцам – коллежским членам для смотра велеть быть из С. – Петербурга в Москву, и из них президентам разобрать, и буде которые годны и к делам потребны, и тех объявить, а неподобных отпустить». Подобно Сенату, и коллегии, находясь постоянно в Петербурге, должны были иметь в Москве свои конторы. Обязанность определения на все места способных людей как в коллегиях, так и в провинциях лежала особенно на генерал-прокуроре, и Ягужинский писал Петру в поход в августе 1722 года: «Люди как в коллегии, так и в провинции во все чины едва не все определены; однакож воистину трудно было людей достойных сыскивать, и поныне еще во сто человек числа не могут набрать; в штате сколько можно трудился против адмиралтейского уставу и другие коллегии уравнять, но для множества излишних дел не можно удовольствовать другие, а особливо Камер-коллегию, таким малым числом служителей, как в Адмиралтейской определено».
Недостаток достойных людей особенно должен был чувствоваться в областном управлении. Мы видели, что Петр хотел и этому управлению дать коллегиальную форму учреждением ландратов, среди которых губернатор был бы «не яко властитель, но яко президент»; но в 1719 г. он заменил их воеводами, и, в каких отношениях находились последние к губернаторам, мы не знаем; не знаем и побуждений, которые заставили Петра отказаться от своей прежней мысли, хотя легко догадаться, что причиною тому был недостаток в людях. Известнее нам ход дела об отделении управления от суда, дела чрезвычайно трудного сколько по недостатку в людях и деньгах, столько же и потому, что люди высокопоставленные, сами господа Сенат, не признавали надобности этого отделения и не пропускали случая внушать государю о трудности, вреде и убыточности дела. 10 января 1722 года генерал-адмирал граф Апраксин в Сенате предлагал Петру, что в губерниях и провинциях и городах учиненным провинциальным судьям в правлении особом быть неприлично; а когда бы те суды подчинить воеводам, то, по его мнению, было бы лучше. Так об этом предложении занесено в протоколах, но, разумеется, предложение было сделано не в таком кратком виде; что Апраксин представил сильные доказательства в пользу своего мнения, видно из того, что Петр тут с ним согласился и указал нижние суды подчинить воеводам. Но 12 февраля читаем в протоколе, что указ о подчинении судов воеводам отложен; 27 февраля в рассуждении положено, чтобы в городах, в которых главных судов не будет, определить тех городов от воевод судебных комиссаров для управления малых дел. Около Москвы учинить в трех местах провинциальные суды, и в Галиче учинить два суда, а в Москве будет надворный суд. 4 апреля государь указал во всех губерниях и провинциях всякие расправы чинить и судить губернаторам, вице-губернаторам и воеводам, кроме тех городов, где учинены надворные суды, а к ним для вспоможения в знатные города, где надворных судов нет, дать по два человека асессоров, а в прочие провинции – по одному асессору; а которые города от всех провинций отстоят до 200 верст, и в тех городах учинить для суда по особому судебному комиссару, которым судить дела до 50 рублей, и быть тем комиссарам под командою тех провинций воевод. Для осмотрения всяких дел в губерниях и провинциях, чтобы во всяких делах была правда, посылать каждый год из сенаторских членов по одному да при нем из каждой коллегии по одному человеку. В то время когда Сенат хлопотал об устройстве судов в областях, к нему пришло странное челобитье от цыгана Масальского, который просил, чтобы велено было ему ведать всех цыган в Смоленской губернии. Сенат отказал.
«Людей нет, денег нет!» – слышалось со всех сторон, а Сенат должен был помнить пункт наказа, данного ему при его учреждении: «Денег как возможно сбирать». По первой ревизии 1722 года лиц податного состояния оказалось 5967313 человек, в том числе 172385 – купечества; городов в империи было 340. По иностранным же известиям, было 273 города, 49447 домов мещанских (горожан), 761526 изб крестьянских. В Московской губернии 39 городов, 18450 домов мещанских и 256648 изб; в Петербургской – 28 городов, 10324 дома и 152650 изб; в Киевской – 56 городов, 1864 дома и 25816 изб; в Архангельской – 20 городов, 4302 дома и 92298 изб; в Сибирской – 30 городов, 3740 домов и 36154 избы; в Казанской – 54 города, 2545 домов и 20571 изба; в Нижегородской – 10 городов, 3694 дома и 78562 избы. Мы видели, что, по расчету, сделанному в 1710 году, доходы простирались до 3134000 рублей; но в 1725 году их было 10186707 рублей, по русским известиям, по иностранным же, в 1722 году доходы простирались до 7859833 рублей. С дворцовых, синодского ведения, с помещиковых и вотчинниковых всякого звания людей и крестьян бралось подушной подати по 74 копейки с души, а с государственных крестьян (черносошных, татар, ясашных и т. п.) сверх 74 копеек по 40 копеек вместо тех доходов, что платили дворцовые во дворец, синодского ведения – в Синод, помещиковые – помещикам. Заплативши эти 74 или 114 копеек, крестьянин был свободен от всяких денежных и хлебных податей и подвод. Платеж подушных разложен был на три срока: в январе и феврале, в марте и апреле, в октябре и ноябре. С купцов и цеховых брали по 120 копеек с души.
Несмотря на увеличение доходов и всю бережливость Петра, финансы не были в удовлетворительном положении. Война шведская прекратилась, но шла война персидская, долгое время грозила война турецкая, и, что хуже всего, оказался сильный неурожай, и надобно было для поддержания финансов прибегнуть к чрезвычайным мерам, перед которыми Петр обыкновенно не останавливался.
В феврале 1723 года государь указал: «Для настоящей нужды в деньгах давать приказным людям и им подобным на жалованье вместо денег сибирскими и прочими казенными товарами, кроме служивых людей и мастеровых». Тогда же выдан был новый указ: когда придет какая нужда в деньгах на какое дело необходимое, искать способу, отколь оную сумму взять, а когда никакого способу не найдется, тогда нужды ради разложить оную сумму на всех чинов государства, которые жалованье получают, духовных и мирских, кроме призванных в нашу службу чужестранных мастеровых, также унтер-офицеров и рядовых и морских нижних служителей, с рубля, почему доведется из жалованья, дабы никто особливо не был обижен, но общее бы лишение для той нужды все понесли, а вырывом не чинили. Очень скоро, в апреле того же года, понадобилось искать способа достать денег, и способ был найден такой: «Понеже в нынешнем настоящем времени случилось оскудение в деньгах и в хлебе, ибо хлеб во всем государстве мало родился, к тому еще имеется ведомость, что от стороны турков не безопасно от войны, и ведомо нам учинилось, что в Военную коллегию на содержание армии с 720 года, также в Адмиралтейство на дачу морским и адмиралтейским служителям жалованья сумма великая в недосылке», того ради повелевалось вычесть из жалованья у всех четвертую часть, удержать хлебное жалованье, давать половинные рационы генералитету и офицерам, прибавить на горячее вино по 10 копеек на ведро, а на французское вино – акцизу, возвысить цену на гербовую бумагу.
В Военную и Адмиралтейскую коллегии сумма великая в недосылке. На вновь созданное войско и флот, давшие России новое значение в Европе, должно было тратиться наибольшее число денег. 25 октября 1722 года явился в Сенат Меншиков как президент Военной коллегии в сопровождении генерал-майора Лефорта и троих полковников и объявил, что из многих мест к ним в Военную коллегию пишут из полков, что, не получая жалованья, солдаты бегут из полков. Кроме жалованья важный вопрос состоял в том, как помещать постоянное войско. В 1724 г. Сенат нашел, что располагать солдат по крестьянским дворам нельзя; тем деревням, в которых стоять будут, перед теми, у которых постоя не будет, немалая тягость. Поэтому положено построить слободы, в которых сделать сержантам каждому по избе, прочим унтер-офицерам – двоим одна, рядовым – троим одна ж, и ставить в тех слободах не меньше капральства и не больше роты; в каждой роте сделать обер-офицерам двор, в котором бы было две избы офицерам с сенями и одна изба людям; также в середине полка сделать штабу двор – восемь изб – и при том дворе шпиталь, строить полками, а где полков не будет – крестьянами и посадскими людьми и разночинцами, которые в подушный сбор положены.