Штат центрального аппарата совета — референтский, инструкторский и обслуживающий персонал — формировался усилиями отдела кадров Управления делами Совнаркома. Хотя Молотов и распорядился «весь личный состав поставить в привилегированное положение», что означало предоставление отсрочки по мобилизации в действующую армию, повышенные должностные оклады, медицинское и продуктовое обслуживание, его комплектование проходило медленно и трудно. В 1943–1944 годах в центральном аппарате работало 25–27 человек, примерно 60–70 процентов от штатного расписания. Медлительность, с которой шел процесс заполнения вакансий, объясняется отсутствием необходимого числа подготовленных кадров. Методом проб и ошибок складывалась и структура центрального аппарата.
В течение сентября — октября 1943 года Карпов обдумывает систему формирования в республиках СССР органов, представляющих Совет по делам Русской православной церкви. Ему казалось, что в Белоруссии и на Украине, где действовало значительное число церквей и была чрезвычайно сложной религиозная ситуация, целесообразно непосредственно при совнаркомах этих республик образовать советы по делам Русской православной церкви. Но предложение не было принято, и там, как и везде, вводились должности уполномоченных Совета по делам Русской православной церкви при исполнительных органах власти.
Формирование института уполномоченных на местах шло непросто. По указанию В. М. Молотова в первоочередном порядке уполномоченные назначались в области, освобождаемые от временной немецко-фашистской оккупации, и приоритет при выборе кандидатур отдавался сотрудникам чекистских органов. К подбору кадров привлекались и местные партийные органы. Процесс был медленным, сложным, поскольку кадров соответствующей квалификации не хватало. К началу 1944 года была заполнена лишь половина выделенных вакансий — 43. Подчас Карпов сталкивался с нежеланием или нерасторопностью органов власти на местах, а то и намеренной волокитой в деле подыскания кадров для назначения на должность уполномоченных. Отсюда постоянные «грозные» телеграммы совета в адрес советских органов и жалобы в партийные инстанции. Отметим, что организационное и материальное обеспечение уполномоченных по сравнению с другими работниками соответствующих советских органов было явно ущемленным. Все это приводило к текучести кадров среди уполномоченных, сказывалось на авторитете совета в целом и его деятельности по нормализации государственно-церковных отношений.
Согласно положению о совете, его уполномоченные «наблюдали» за правильным и своевременным проведением в жизнь постановлений правительства и других указаний, касающихся деятельности церкви; «представляли» заключения в СНК СССР по вопросам компетенции совета; «вели» общий учет молитвенных зданий. В соответствии с этим на уполномоченных в республиках, краях и областях СССР возлагалось: установление связей с епархиальными архиереями и благочинными; регистрация духовенства, церковнослужителей и другого обслуживающего персонала; рассмотрение заявлений верующих об открытии (закрытии) культовых зданий и регистрации религиозных обществ и подготовка необходимой документации в центральный аппарат совета; учет и регистрация всех действующих и недействующих православных церквей и молитвенных домов; информирование совета о деятельности религиозных объединений и местных органов власти по соблюдению законодательства о религиозных культах; реализация и контроль за исполнением принимаемых советом решений.
Из архивных материалов усматривается, что порядок в проведении этой работы устанавливался чрезвычайно трудно. Многими уполномоченными правила эти нарушались. Не случайно, рассматривая на своих заседаниях итоги поездок инспекторов в Горьковскую, Курскую, Молотовскую, Пензенскую, Ярославскую и некоторые другие области в первом квартале 1944 года, совет отмечал, что учет церквей и культового имущества находится в неудовлетворительном состоянии, заявления верующих о регистрации общин не рассматриваются в срок и надлежащим образом, не налажен учет духовенства.
От уполномоченных совета требовалось ежеквартальное предоставление отчетов о состоянии религиозных объединений и практике деятельности органов власти. Уже их первая информация в совет свидетельствовала о постепенном возрождении религиозной жизни на территории СССР, в том числе и в ранее оккупированных районах. Уполномоченные сообщали о количестве заявлений верующих об открытии церквей, ходе и результатах их рассмотрения местными властями, об отношении духовенства и верующих к новому церковному курсу государства, о конфликтных ситуациях на местах, фактах администрирования в отношении религиозных общин, патриотической деятельности духовенства и верующих.
Материалы уполномоченных служили для центрального аппарата совета основой при составлении докладных записок и иных документов в СНК СССР и другие ведомства. Укажем, что в них Карпов не уходил от острых проблем и писал о произволе по отношению к верующим и духовенству со стороны партийных и государственных органов, несоблюдении на местах законодательства о религиозных организациях, стремлении кое-где уклониться от реализации нового курса государства в церковных вопросах.
Одной из наиболее важных проблем для совета и его уполномоченных стал вопрос об открытии православных церквей как во внутренних районах страны, так и на территориях, освобождаемых от оккупации. Не было сомнений, что, по мере того как информация о нормализации государственно-церковных отношений и работе совета будет распространяться среди верующих и религиозных объединений, увеличится и количество обращений по вопросам открытия церквей. По данным совета, только за октябрь 1943 года поступило 517 заявлений из 39 регионов Советского Союза. Больше всего — из Горьковской, Ивановской, Калининской, Кировской, Московской, Рязанской и Ярославской областей. Ожидалось, что число обращений будет возрастать и по мере освобождения ранее оккупированных территорий СССР.
Первоначально Карповым было предложено несколько вариантов порядка рассмотрения заявлений об открытии молитвенных зданий: а) рассматриваются и решаются на местах, в исполкомах краевых и областных советов депутатов трудящихся; б) рассматриваются патриархом; в) рассматриваются в предварительном порядке в совете; протокол о решении представляется в Совнарком и затем направляется для исполнения на места; г) рассматриваются и решаются советом.
Карпову казался наиболее предпочтительным порядок рассмотрения заявлений, определяемый пунктом «в». В одной из докладных записок в партийно-советские органы он так его раскрывает: «Полученные от патриарха, Синода или от верующих заявления рассматриваются аппаратом Совета, запрашивается местный исполком о состоянии храма, о гражданских правах заявителей и их мнение о целесообразности открытия храма. После этого дело рассматривается на заседании Совета и выносится предварительное решение. Протокол заседания утверждается в СНК (зам. Председателя). По утверждении протокола Совет дает указания в местный исполнительный орган о данном решении и праве на регистрацию, уведомляет заявителя»[254].
В середине октября 1943 года на приеме у Молотова Карпов просит окончательно определить порядок рассмотрения заявлений верующих об открытии церквей, а также «линию в работе» в данном направлении. Молотов признал, что открывать церкви придется, но следует не особенно при этом торопиться. Его практические указания свелись к следующему: «Пока не давать никаких разрешений на открытие церквей, а провести следующее: имеющиеся в Совете заявления об открытии церквей переслать на места на заключение, разобраться в обстановке, узнать, где, сколько заявлений, о каких храмах конкретно идет речь, узнать мнение патриарха и затем представить правительству письмо, в котором показать обстановку и свои предложения, где Совет считает целесообразным открыть церкви. В последующем по вопросу открытия церквей входить за санкцией в правительство и только после этого спускать указания в облисполкомы»[255].