Публикуя в 1867 году на страницах журнала «Вестник Европы» тексты завещательных писем Павла и его предписания о порядке управления государством, историк М. И. Семевский подчеркивал, что указанные документы «важны как для характеристики Павла I, так еще более для уяснения многих законоположений, обнародованных этим государем в течение четырехлетнего его царствования».

Несмотря на то, что предписание о порядке управления государством [76]составлялось великим князем Павлом в спешке, оно не было собранием скороспелых мыслей, но содержало идеи, выработанные в результате многолетних размышлений об организации государственного управления в России, внутренней и внешней политики самодержавной власти.

Текст «предписания» был разделен на 33 статьи, в которых в предельно краткой форме излагались основные направления и суть предлагаемых государственных преобразований. Так, статья 3-я рекомендовала «положить Закон, кому имянно быть Государем». Данный закон был принят в день коронации императора Павла — 5 апреля 1797 года. «Акт, высочайше утвержденный в день священной коронации Его Императорского Величества и положенный для хранения на престоле Успенского собора» закрепил новый порядок престолонаследия, согласно которому в случае смерти императора престол передавался его старшему сыну и т. д. При этом лица женского пола отстранялись от наследования престола. Основные принципы данного порядка престолонаследия были прописаны Павлом еще 4 января 1788 года в завещательном письме к супруге Марии Федоровне.

Статья 4-я содержала рекомендацию об упорядочении российского законодательства. «Законы у нас есть, но в порядок привести в их смысле. Новых не делать, но сообразить старые с государственным внутренним положением, а указы почитать просто Учреждениями, а не Законами». Немногим более месяца после своего восшествия на императорский престол — 16 декабря 1796 года — Павел I своим высочайшим указом поручил генерал-прокурору А. Б. Куракину «собрать в Уложенной Комиссии и во всех архивах изданные дотоле узаконения и составить из них три книги законов Российской империи: уголовных, гражданских и казенных дел». По-настоящему развернуть работы по систематизации российского законодательства и составить уложения Павел I не успел. Не удалось сделать это и его преемнику на императорском престоле Александру I, несмотря на то, что работы по составлению систематических сборников российских законов велись на протяжении всего Александрова царствования, то есть четверть века без малого. Быстрота же, с которой были составлены в первые годы правления императора Николая I «Полное собрание…» и «Свод законов Российской империи», объясняется именно тем, что составители этих сборников использовали результаты работ по систематизации российского законодательства, проводившихся во времена царствований императоров Павла I и Александра I.

Статьи 5, 6, 7-я «предписания» выражали намерения Павла упорядочить исполнительную власть. Здесь шла речь о Правительствующем сенате и Государственном Совете. Осуществление этих мер выпало на долю Александра I. В его правление был создан постоянно действующий при императоре Государственный Совет и намечалась реформа Сената, был подготовлен даже соответствующий законопроект, однако император Александр по ряду причин не ввел его в действие.

Статью 8-ю своего «предписания» Павел посвятил дворянству. «Сказав о способах беспосредственных к достижению предмета общества, то есть блага утверждением законов, сказать должно, — заявлял он, — сие состояние законы утверждают. Таково первое дворянство. Оно подпора государства и государя и для того придать ему уважения, не допуская в него лишних членов или недостойных и имея с государем равный интерес должно его на службу обращать». Менее месяца спустя после своего восшествия на императорский престол — 4 декабря 1796 года — Павел I издал указ «О запрещении правительствам самим собою вводить в дворянское достоинство и выдавать на оное грамоты без Высочайшего утверждения». 20 января 1797 года им был издан указ «О составлении общего дворянских родов гербовника». 14 декабря того же года император Павел установил своим высочайшим приказом правило, согласно которому дворяне, определенные на военную службу, служили в качестве рядовых не более трех лет. Интересам дворянства соответствовали и другие законодательные установления императора Павла. Вместе с тем ряд Павловых законодательных актов ущемлял в той или иной мере дворянские интересы. Подлинное отношение Павла I к дворянству лучше всего, пожалуй, выражают заключительные слова Манифеста от 18 декабря 1797 года, которым Его Величество объявлял об учреждении императорского вспомогательного банка для дворянства. «…Ласкаемся Мы приятною надеждою, — торжественно заявлял Павел I, — что дворянство всей Нашей империи, ощутив истинную цель благих Наших намерений, ко спасению их самих и их потомства стремящихся, обратить щедроту Нашу во благо, искупить имения свои из рук корыстолюбивых ростовщиков, заплатит все свои долги, и тем возвращая доброе имя и полное к себе доверие, усугубит попечения свои на распространение всякого рода полезного хозяйства, а паче и паче сокращая в домах своих излишества, роскошию внушаемые, прилепится к похвальной умеренности».

В статье 9-й Павлова «предписания» говорилось о духовенстве. По его словам, святость должностей этого сословия «столь уважения достойна и для того заслуживает особливого внимания и присмотра, дабы понятию о Боге учили в прямой силе, а не суеверию». Став императором, Павел вернул Русской Православной Церкви отобранные у нее Екатериной II имения, а также некоторые права и привилегии. Он прекратил преследования старообрядцев и даже разрешил им возвести свою церковь в Нижегородской губернии.

Статья 10-я рассматриваемого документа посвящалась среднему сословию. Павел высказывал здесь свое желание, чтобы характерные для представителей этого сословия «промыслы» «свободно текли для государства и для них собственно». Идеи, высказанные в данной статье, дополнялись статьями с 14-й по 17-ю, в которых шла речь о большом значении для государства торговли, мануфактурного и фабричного производства, рудного дела и т. д.

Статья 11-я содержала рекомендацию относительно крестьянства. По словам Павла, «крестьянство содержит собою все прочие части и своими грудами, следственно, особого уважения достойно и утверждения состояния, не подверженного нынешним переменам его, из благодарности Отечества и ддя того, чтоб тем лутче трудились и государство имело тем вернее снабжение». Стремление к улучшению быта крестьян стало одним из направлений внутренней политики Павла после его восшествия на императорский престол.

Манифестом от 5 апреля 1797 года император Павел I повелел «всем и каждому наблюдать, дабы никто и ни под каким видом не дерзал в воскресные дни принуждать крестьян к работам». Одновременно с этим Его Величество выразил в Манифесте свое мнение о том, что для работ крестьян в пользу помещиков достаточно трех дней [77]. В исторической литературе данный Манифест именуется «Манифестом о трехдневной барщине», при этом часто утверждается, что он «установил трехдневную барщину» [78]. На самом же деле император Павел не устанавливал трехдневную барщину, но всего лишь высказывал мнение о том, что трех дней вполне достаточно для работ крестьян на помещиков. Однако рекомендательная форма изложения этой нормы не должна вводить в заблуждение — Павел Петрович часто выражал свои повеления в форме пожеланий, но это не мешало ему строго требовать их исполнения.

16 февраля 1798 года император Павел своим высочайшим указом ввел запрет на продажу крепостных крестьян без земли. Указом от 29 ноября 1798 года предоставил крестьянам, ищущим свободы, право подачи личной апелляции в высшие государственные учреждения на решения судебных палат, оставляющих их во владении помещиков, в том случае, если губернские прокуроры не опротестуют такие решения.