Государственный суверенитет Новгорода зависел от города, а не от князя. О городе говорили, как о «Господине Великом Новгороде». Высшим органом, через который осуществлялся суверенитет, было вече. У него была своя канцелярия, расположенная в городской «избе», и собственная печать.

Как и в Киеве, в Новгороде вече собиралось либо на площади перед княжеским дворцом («Ярославово подворье»), либо — перед собором Св. Софии. На вече созывали звоном городского колокола, который поэтому и стал символом новгородских свобод. После захвата города великим князем Московским в конце пятнадцатого века, его первым же распоряжением был приказ убрать вечевой колокол.

Вече сочетало в себе верховную исполнительную, законодательную и судебную власть. Фактически, только главные проблемы исполнительной власти выдвигались на рассмотрение веча, а текущими вопросами управления занимались князь и городской глава. Точно так же, судам давались широкие полномочия для исполнения их текущих дел, а вече действовало как верховный суд только в наиболее серьезных случаях, таких как суд над князем или высокопоставленным городским должностным лицом. Поэтому, вообще говоря, вече было, главным образом, законодательным учреждением.

Как и в других русских городах этого периода, новгородский гражданин имел право голоса на собраниях веча, и — как и повсюду — для принятия всех решений веча требовалось единогласное одобрение. Чтобы избежать возобновления яростных столкновений между двумя партиями, когда не было подавляющего большинства, в Новгороде появился особый совет, главной задачей которого была подготовка документов для рассмотрения на вече. Этот совет собирался под председательством архиепископа и состоял из трехсот членов, а именно: заместителя князя, высших городских должностных лиц и бояр. Немецкие купцы называли этот совет Herrenrath («совет господ»). По-русски он назывался «Господа»288.

Со строго юридической точки зрения, это учреждение не было высшей палатой, поскольку полномочия веча были неделимы, а только комиссией городского собрания. В практических целях «Господа» оказывали смягчающее воздействие, как это свойственно верхней палате, но их пожелания всегда могли быть отклонены вечем. Политическое устройство новгородского государства можно охарактеризовать как демократию, до определенных пределов ограниченную интересами высших классов — de facto, если не de jure. Кроме того, не следует забывать, что отдельные категории населения, такие как смерды и, конечно, рабы, были полностью лишены избирательных прав.

Двумя главными городскими должностными лицами являлись посадник и тысяцкий. Оба они избирались на вече на короткий срок, точно не установленный, и могли быть переизбраны. Следует заметить, что любой прежний посадник, даже если он не был переизбран, считался значительным лицом и продолжал принимать некоторое участие в управлении новгородскими делами. Все входили в состав «Господ». Уже было показано, что с начала двенадцатого до середины тринадцатого века пять поколений одной и той же семьи удерживали, с некоторыми интервалами, должность посадника в Новгороде. В начале двенадцатого века этот пост занимал некто Журята. С 1126 по 1134 г. эта должность была у его сына Мирослава, с 1137 по 1175 г. — у сына последнего Якуна, с 1211 по 1219 г. — у сына Якуна Димитрия и на протяжении нескольких лет после 1220 г. — у сына Димитрия Иванко289.

Обязанности посадника заключались, главным образом, в руководстве городской администрацией. Он также был главным судьей в тяжбах по поводу земли. Что касается тысяцкого, то он являлся командиром городского народного ополчения и главным судьей в коммерческих тяжбах.

Город Новгород можно было бы назвать содружеством, состоящим из пяти автономных общин, каждая из которых находилась в одном из пяти «концов», на которые город был поделен. Эти «концы» назывались следующим образом: Словенский, Плотницкий, Загородский, Гончарский и Наревский. Община каждого «конца» выбирала своего собственного главу, известного как староста; каждый «конец», в свою очередь, составляли «улицы», а те состояли из «рядов». Новгород был, однако, не просто городом; он являлся метрополией государства и распоряжался обширной территорией, простирающейся от Финского залива до Урала и от озера Ильмень до Белого моря и Северного Ледовитого океана. За исключением зерна, эти земли были богаты природными ресурсами и могли обеспечивать купцов метрополии многими видами товаров для внешней торговли.

Сама метрополия была выгодно расположена с коммерческой точки зрения. Младшим партнером в новгородской торговле был город Псков, добившийся независимости в монгольский период. В киевский период Псков считался лишь находящимся в зависимости пригородом. Как и любой другой новгородский пригород, Псков имел местное самоуправление под надзором посадника, назначавшегося новгородским вечем. Жителям Пскова давалось новгородское гражданство. Фактически, как это было свойственно тому периоду, им было трудно участвовать в собраниях столичного веча, и лишь немногим из них это удавалось.

Население других пригородов Новгорода находилось в том же положении. В сельских районах было немного людей, имевших новгородское гражданство, и даже те, кто имел, особенно, жившие в отдаленных местах, обычно не могли воспользоваться своим правом голоса. Таким образом, практически, люди Новгорода управляли не только самим городом, но и всей новгородской державой. В Новгороде, как и в Риме периода республики, сам город был государством.

Что касается административного деления, то территория новгородского государства была разделена на две отчетливо выделяющиеся части. Его западная часть, наиболее близко расположенная к столице, состояла из пяти волостей, которые в более поздний период стали называться пятинами (от слова «пять»). Северная и восточная земли государства, состоявшие из обширных и редко населенных территорий, где жило много коренных племен лапландского и финно-угорского происхождения, были новгородскими колониями.

Пятичастная организация новгородских областей не случайна. Каждая из пяти областей была приписана к одному из концов, а именно: Бежецкая — к Словенскому, Обонежская — к Плотницкому, Шелонская — к Загородскому, Деревская — к Гончарскому и Водская — к Наревскому. Среди обязанностей населения каждой пятины был ремонт уличных мостовых в том конце, к которому эта пятина относилась. Для этого дела либо набирались рабочие (как, видимо, и было с самого начала), либо собирались деньги.

Северная и восточная земли, подчиненные Новгороду, состояли из нескольких поселений, из которых наиболее богатой и важной была Двинская земля к северу от города Вологды; она была известна также как Заволочье (т.е. территория за волоком, по которому можно было добраться до реки Северной Двины). Эта колониальная часть новгородской державы управлялась не концами, а всем городом Новгородом через наместников и других представителей власти, назначавшихся князем по согласованию с посадником. Этим должностным лицам оказывали помощь в исполнении их обязанностей сотники, представлявшее местное русское население, и племенные вожди местных народностей.

Иногда бывало, что население колоний выказывало возмущение по поводу безжалостной эксплуатации его богатств метрополией, а также деспотического поведения представителей новгородских властей. Во второй половине двенадцатого века колониальный город Хлынов (известный позднее как Вятка; сейчас — Киров) отделился от Новгорода. Противостояние в Двинской земле сдерживалось до конца четырнадцатого века.

Новгород был не единственным городом-государством на Руси в тот период. Согласно Нарбутту, сыновья князя Всеслава Полоцкого (правил с 1044 по 1101 г.) навязали свое господство городу, который после их смерти стал республикой, управлявшейся вечем и боярской думой. К сожалению, Нарбутт не указывает на источник своих сведений290. В случае с Хлыновом точно известно, что после отделения от Новгорода он стал городом-государством в своем праве. Он был организован как демократическая республика291.