Глава I

История вопроса

Было бы неверным считать, что миграция — современное явление. Скажем так: миграция как массовое переселение людей — обычное явление практически в любом государстве. Просто миграция может быть организованной, а потому неопасной для государства, либо массовой, стихийной, создающей множество проблем для страны.

Наверное, не имеет смысла уходить в период Великого переселения народов, когда не было государств в современном понимании. Достаточно обратиться к более поздней истории России, к тому периоду, когда в декабре 1762 года Екатерина II издала Манифест «О свободном переселении иностранцев в Россию». Положительный отклик на первый «переселенческий» нормативно-правовой акт заставил русскую императрицу в 1763 году издать императорский Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают». В приложении к указу был составлен реестр свободных и удобных для переселения земель. Тем самым создавались реальные предпосылки для массового переселения — мигранты имели право выбрать место будущего проживания еще на стадии принятия решения о переселении. Естественно, такое внимание к переселенцам на государственном уровне не могло не дать положительных результатов. Иностранцы, что называется, хлынули в Россию. Для учета лиц, прибывающих в Россию на постоянное жительство, стал составляться «Поименный список отправляемых в Россию иностранных переселенцев». Это давало возможность учитывать переселенцев по национальным, половозрастным характеристикам, профессиональным и другим качествам.

Государство, будучи заинтересованным в увеличении населения, оказывало помощь в адаптации мигрантов.

Прежде всего, им оказывалась финансовая помощь.

Переселение в чужое государство и на иную территорию — процесс сложный, прежде всего в материальном плане. По месту исхода люди оставляют нажитое имущество, с собой можно было унести только самое необходимое. Правительство России установило выплаты из казны переселенцам на обзаведение хозяйством и приобретение необходимого инвентаря. Такая материальная поддержка значительно облегчала положение переселенцев и ускоряла их «включение» в производственно-экономические процессы.

Очень интересный пример приводит генерал А.П. Ермолов о событиях на Кавказе.

Бывая в Европе, любовался А.П. Ермолов фермерскими хозяйствами в Германии. И решил переселить из Германии 30 семейств немецких колонистов, чтобы показали они аборигенам, какие урожая можно снимать с кавказской земли. Министр внутренних дел направил запрос в Германию. Совершенно неожиданно из Германии на Кавказ прибыли не 30, а 500 семейств вюртембергских колонистов. Прибыли они зимой, без денег, без зимней одежды, без сопровождающих. И хотя переселенцы прибыли по своей инициативе, на их обустройство и спасение от горских морозов пришлось потратить около миллиона рублей. Оказалось, что и социально-профессиональный состав мигрантов и их нравственный уровень оказались далекими от того, что ожидалось. Германия избавилась от какой-то «секты сепаратистов, без всякой нравственности, преданных разврату, невоздержанных, небережливых и праздных. Многие из них были солдатами в числе контингента, который давал Рейнский Союз Наполеону».

Переселенцам из Европы предоставлялись льготы. Сюда входили освобождение от уплаты налогов, определенные льготы по платежам и податям в казну. Размер и характер льгот устанавливались дифференцированно, в зависимости от климатических особенностей региона, его качественных характеристик, от численности населения в колонии-поселении; от рода занятий.

Для мужчин-переселенцев призывного возраста вводились дополнительные льготы. Они освобождались от обязательного призыва на военную службу и от обязательной гражданской службы. Серьёзность таких решений отличает их от половинчатых действий нынешних чиновников.

Но одновременно со льготами на переселенцев, конечно, накладывались и определенные ограничения. Они предусматривали частичные компенсации тех льгот, какие получали переселенцы от государства. Если переселенец проживал в России до 10 лет и потом уезжал назад, он должен был часть нажитого имущества сдать в казну как компенсацию за полученные льготы. Если же он жил и работал в России более десяти лет, то мог беспрепятственно вывозить с собой все нажитое имущество.

Таким образом, уже в XVII–XVIII веках в дореволюционной России были созданы организационно-правовые условия для массового переселения на территорию Империи людей европейских национальностей, различных вероисповеданий и накоплен опыт регулирования миграционных потоков.

Это — внешняя миграция в форме прибытия в Россию выходцев из государств Западной Европы. Но было и внутрироссийское переселение, которое чаще всего носило стихийный характер. В основном это было бегство крестьян из центральных регионов России на окраины, преимущественно на Дон, Урал, Кавказ.

Положение изменилось после отмены крепостного права. «Отмена крепостного права способствовала усилению миграционных процессов, потребовалась разработка внутренней миграционной политики, — отмечал статс-секретарь Куломзин в 1896 году. — Переселенческого движения как явления народной жизни у нас не существовало; были переселения по вызову самого правительства, случался, и даже нередко, переход отдельных лиц под влиянием исключительных обстоятельств в малонаселенные местности, но сравнивать такие уходы с современным движением не представляется возможным».

Середина XIX века характеризовалась присоединением к Империи значительных территорий в Средней Азии, на Дальнем Востоке. Территории были слабо заселены населением, здесь отсутствовали крупные населенные пункты, железные и шоссейные дороги, не было никакой промышленности. Правительство Империи, заинтересованное в заселении Приамурского края, Амурской и Приморской областей, киргизских степей не только разрешило переселяться туда всем желающим, но и особыми правилами 1861 года предоставило «широкие льготы по податям и повинностям». Для этого, к примеру, в средине 70-х годов XIX века было издано особое положение о порядке колонизации киргизской степи, принят ряд других актов, регулирующих миграционные процессы. Но при этом Правительство России относилось очень внимательно к региональным особенностям потенциальных переселенцев: запрещалось забирать славянское население из западных регионов России, заселенных преимущественно поляками, евреями, прибалтами для их переселения в другие регионы.

Усиление миграционных потоков потребовало совершенствования миграционного законодательства. В 1881 году было утверждено Положение «Об установлении временных правил о переселении крестьян на свободные казенные земли». Затем правительство России совершенствовало миграционное законодательство. В 1889 году был принят новый закон о переселении. Закон предусматривал две схемы переселения. Первая строилась на оказании адресной помощи самим переселенцам. Считалось, что в этом случае значительно повышается эффективность адаптации людей на новом месте. Вторая схема строилась на развитии всего района. Но наилучший результат давало соединение обеих схем и одновременная их реализация в конкретном регионе.

Было принято решение не перевозить население через всю Империю в новые природно-климатические, географические и социальные условия. В этом случае очень много времени тратилось бы на адаптацию на новом месте. Считалось, что «окраинные районы должны заселяться жителями из смежных с ними территорий, тогда для последних издержки переселения не будут столь велики».

При определении категорий мигрантов обращалось внимание на социально-профессиональный состав. Опыт показал, что для переселений лучше всего подходили сравнительно зажиточные крестьянские семьи с большим числом работоспособных членов семьи. Такие семьи быстрее адаптировались к условиям на новом месте. Для облегчения и ускорения адаптации устанавливались льготы по арендным платежам, по исполнению воинской повинности, по получению ссуд.