Екатерина Вторая сделала попытку распространить на евреев гражданские права, но должна была отказаться от нее под давлением по-прежнему враждебно настроенного к ним купечества и поляков. К началу девятнадцатого века установилось правило, согласно которому евреи, за малыми исключениями, могли проживать только на территориях, принадлежавших до того Речи Посполитой (регионы эти стали известны под именем «черты оседлости»). Помимо этого еврейство причислили к мещанскому сословию, что вынуждало его жить исключительно за счет ремесленничества и торговли и делало недоступными занятие сельским хозяйством, гражданскую и военную службу. Материальное положение евреев, быстро обраставших огромными семьями и не имевших возможности выбраться за пределы маленьких городков (местечек) в черте оседлости, было тяжелым и ухудшалось день ото дня: многие начали бежать от трудностей и от начавшихся в 1881–1882 гг. погромов в Западную Европу и Америку. Некоторые смогли все же закрепиться в самой России, либо получив необходимое для этого образование, либо дав взятку в полиции; многие, особенно молодежь, занялись революционной деятельностью. Высшее чиновничество считало евреев самой опасной национальной группой — не только ввиду участия их в радикальных движениях, но также из-за противления ассимиляции, связей российской колонии с иудеями за рубежом и из-за распространения в их среде капиталистического предпринимательства, что, по мнению властей, могло дестабилизировать сельскохозяйственную экономику в стране.
Евреи сталкивались с враждебным отношением не только со стороны царских властей. В черте оседлости они сформировали социоэкономическую группу, главным признаком которой стало религиозное единство, заняв место среднего класса между католической и православной аристократией с одной стороны и православным крестьянством с другой. Культурно превосходя свое окружение, евреи, выделявшиеся уровнем образования (практически все мужчины среди них были грамотны), крепкими семейными связями и трезвым образом жизни, вызывали зависть, что подготовило почву для погромов периода гражданской войны.
Если не считать поляков, претендовавших на полный суверенитет и расширение своего государства за счет российских территорий, и, может быть, финнов, прочее нерусское население империи не доставляло царским властям особенных хлопот. То, что получило впоследствии название «национального вопроса», представляло в те годы скорее потенциальную, нежели реальную угрозу целостности империи в том смысле, что распространение массового просвещения и грамотности и секуляризация жизни вели в результате к повышению национального самосознания. Как правило, отношение властей к национальным меньшинствам находилось в обратно пропорциональной зависимости от уровня культурного развития последних: чем выше поднимался их уровень жизни и образования, тем опаснее они представлялись и тем более внимательного присмотра требовали.
Национальное сознание среди нерусского населения получило дополнительный стимул во время революции 1905 г. и последовавших за ней конституционных преобразований. В 1905–1906 гг. основные национальные группы собирали съезды, на которых выражали свои претензии и формулировали требования. Во время кампании по выборам в Государственную думу многие меньшинства выставляли собственных кандидатов. Часто они примыкали к русским партиям, обычно либеральным (кадетам) или к социалистам, но при этом у них сохранялась своя повестка дня и велись фракционные совещания. Значительное количество украинцев голосовало за Украинскую социал-революционную партию (УГТСР) и за Украинскую социал-демократическую партию (УСПД). Мусульмане — члены Думы сформировали Мусульманский совет, включавшийся в разработку законодательных программ, имевших отношение к их избирателям. Имелись национальные партии, представлявшие армян (среди которых лидировала националистическая, Дашнакцутюн), евреев, азербайджанцев. Все эти партии и группировки (за исключением, как всегда, поляков) стремились расширить права представляемых ими народностей в пределах неделимой Российской империи; их лидеры были уверены, что наступление демократии и расширенное самоуправление в стране в целом само по себе удовлетворит их частные требования.
Принимая во внимание, какую исключительно важную роль предстояло сыграть национальному вопросу в революции и гражданской войне, кажется удивительным, насколько ничтожным вниманием он пользовался в России: даже активно принимавшие участие в политике интеллектуалы считали национализм и национальный вопрос проблемами маргинальными. Подобная установка явилась результатом сочетания определенных исторических и географических факторов. В отличие от европейских империй, образовавшихся только после формирования национальных государств, Российская империя складывалась одновременно с государством: исторически два эти процесса были в ней почти неразличимы. Кроме того, Россия — не морская держава, ее колонии явились территориальным продолжением ее собственных земель и не отделялись от нее океаном, как владения европейских государств. Это географическое обстоятельство делало затруднительным четкое разделение на метрополию и империю. В той мере, в какой большинство образованных русских вообще задумывалось над данной проблемой, они ожидали, что национальные меньшинства в России со временем ассимилируются, а страна их, подобно США, превратится в единую нацию. Для такой аналогии было мало оснований, поскольку Российская империя, в отличие от Штатов, население которых, за исключением вывезенных из Африки рабов и коренных индейцев, состояло из добровольных переселенцев, складывалась исторически из территорий, завоеванных с помощью оружия. Тем не менее установка эта глубоко укоренилась, что мы могли наблюдать на примере белых генералов, выражавших в данном случае общественное мнение.
Российские политические партии относились к национальному вопросу небрежно: ни одна не оказалась готова предвидеть возможный распад империи и национальную рознь. (Большевики после 1913 г. стали исключением из правила, но, как будет показано ниже, борьба их за право наций на самоопределение была не более чем тактической уловкой: Ленин тоже желал, чтобы империя продолжала существовать.) С точки зрения социалистических партий, любое проявление национализма являлось наследием капитализма, орудием, к которому прибегали «правящие классы», чтобы посеять рознь среди масс. Либералы считали, что демократизация и региональная автономия удовлетворят все законные требования национальных меньшинств. Правые партии хотели видеть Россию «единой и неделимой». Царское правительство, со своей стороны, проводило пагубную политику пренебрежения: оно сурово расправлялось с сепаратистскими движениями, особенно в среде поляков, но верило, что время работает на него и что в итоге все меньшинства, уступая политическому и экономическому превосходству России, растворятся в ней. Политика эта могла быть оправдана только при условии, что положение в России оставалось бы относительно стабильным и правительство осуществляло эффективный контроль над жизнью страны.
В считанные дни после начала Февральской революции национальный вопрос встал чрезвычайно остро. Падение царизма дало разнообразным этническим группам возможность не только заявить свои претензии, но и настаивать на их немедленном удовлетворении. Требования, которые в населенных русскими районах принимали экономический, социальный или политический характер, в нерусских регионах сливались в форме национализма. Так, например, для кочевников — киргизов и казахов — отнявшие их пастбища русские поселенцы становились не классовыми, но национальными врагами. Для украинского крестьянина перспектива делиться полученной в 1917–1918 гг. землей с пришедшими с севера русскими тоже принимала вид национальной проблемы.
Первыми выступили украинцы, сформировавшие 4 марта 1917 г. в Киеве региональный совет, названный Центральной Радой. Поначалу умеренные в своих требованиях, лидеры украинских националистов становились все более радикальными по мере того, как слабло общероссийское правительство. 10 июня Рада издала манифест, названный в память о воззвании казачьих гетманов в семнадцатом веке «Универсалом», и в нем заявила о себе как о единственном органе, уполномоченном говорить от имени украинского народа: отныне, говорилось там, Украина сама будет распоряжаться собственной судьбой. «Универсал» оказался первым открытым вызовом, брошенным Временному правительству национальным меньшинством: несмотря на то, что Рада не потребовала впрямую независимости, она учредила вскоре местное правительство, начавшее вести себя со всех точек зрения как верховный орган. В августе 1917 г. Временное правительство, уже непоправимо ослабшее, вынуждено было, не имея другого выхода, признать все требования Рады.