Под 1443 г. в числе московских воевод, ходивших на Рязань, назван «коломеньский наместник» В. И. Лыков.
Вероятно, что упоминаемые в источниках городские воеводы являлись одновременно и наместниками. В рассказе о нападении Литвы на Волок в 1370 г. упомянут князь Василий Иванович Березуйский, который «бе ту воеводствуя». О том, что воевода и наместник были одно и то же лицо, говорит текст Троицкой летописи о набеге новгородцев на Кострому: «…гражане же изыдоша из града противу собрашася на бои, а воевода бяше у них, той же и наместник, Плещеев». Впрочем, известны случаи, когда в городе было несколько воевод. Так, во время нападения князя Семена Константиновича на Нижний Новгород в 1399 г. «люди затворившися в городе, а воеводы бяху у них Володимер Данилович, Григорей Володимерович, Иван Лихорь».
Наместники выполняли свои функции по принципу кормлений. Об этом прямо говорит грамота великого князя Василия Васильевича, выданная в 1426 г. Ивану Григорьевичу Раслу с сыном Каноном. По этой грамоте великий князь пожаловал Расла и его сына «в кормленье» городами Елатьмой и Кадомом «с мыты и с перевозы и со всеми наместничьи доходы и с пошлиною, что было дано за выезд отцу его Ивану». Размеры наместничьих доходов, видимо, были определены каким-то «наказным списком», так как в грамоте содержится такое обращение к населению городов: «И вы, все люди тех городов и станов, и волостей, чтите их и слушайте, а они вас ведают, а судити и хотити велят у вас тиунам своим, а доход имети по наказному списку».
Поборы наместников ложились дополнительной тяжестью на городское население и еще более усиливали гнет феодальной эксплуатации.
В целом судебно-административная система в городах была децентрализованной, так как наряду с княжескими наместниками, компетенция которых распространялась на «черное население», существовало обособленное управление населением вотчинных городских владений феодалов. Типичная для феодальной раздробленности практика «смесных судов» полностью действовала и в городах, о чем говорят многочисленные жалованные грамоты.
Что касается слобод, сотен, концов и других аналогичных явлений в русских городах того времени, то их тоже нельзя рассматривать как свидетельство развитых форм городского самоуправления. А. В. Арциховский собрал в своей статье материал о городских концах в Новгороде, Пскове, Русе, Ладоге, Кореле, Ростове, Смоленске, Серпухове, Москве, Великом Устюге, Твери, Нижнем Новгороде, Туле, но не пришел к определенным выводам о том, что это явление можно рассматривать как свидетельство городской организации. Часть собранного А. В. Арциховским материала относится к более позднему времени — XVI–XVII вв., от которого до нас дошло значительное количество документов. По-видимому, концы — это очень древняя форма городской организации, идущая из Древней Руси с ее элементами городского строя, сохранившаяся и в более поздние столетия, но не игравшая более той роли, какую она имела в древности.
Есть все основания согласиться с мнением С. В. Юшкова, который писал: «В рассматриваемый период городское население утратило те права, которые оно имело в эпоху Киевского государства. Оно стало облагаться теми же налогами и повинностями, что и крестьяне. Городских, людей, подобно крестьянам, относили к разряду «черных людей»… В Русском государстве XIV–XVI вв. посадские люди никаких прав на самоуправление не имели. Они управлялись или удельными князьями, или наместниками великого князя».
Но если в северо-восточных городах не было особого городского строя, то это не значит, что города не имели никакой привлекательной силы для населения. Самый факт бегства в города холопов и крестьян отмечен источниками, о чем говорилось выше. Необходимо учитывать также то, что в условиях постоянных внешних вторжений население усиленно собиралось в города «крепости ради градные». Особенно увеличивался приток населения в города во время нападений, и, вероятно, далеко не все из вновь пришедших возвращались потом на опустошенные и разграбленные врагами земли. Будучи средоточием ремесленного производства и торговли, город привлекал к себе население, занимавшееся ремеслом и торговлей и находившее в городе лучшие условия для этих своих занятий. Но, с другой стороны, по мере усиления эксплуатации городского населения княжеской властью развивался и обратный процесс ухода в закладничество. В более позднее время, в XVI–XVII вв., это явление приобрело массовые размеры и вызвало во многих городах отлив населения с черных земель, породив острую борьбу посадских людей против беломестцев. Элементы этой борьбы были уже в XV в., когда в период феодальной войны вологжане добились от Василия Васильевича, имевшего одно время Вологду своим уделом, отписания двора Кирилло-Белозерского монастыря к посаду. Но после победы в феодальной войне ставший вновь великим князем Василий Васильевич вернул двор монастырю, оговорив лишь запрет принимать туда вологодских горожан, что само по себе еще раз подтверждает существовавшую уже в XV в. тенденцию части городского населения уходить из-под гнета княжеского тягла на белые земли.
Положение городского населения становилось все более трудным, и оно не могло так сильно привлекать к себе массу беглых крепостных, как это было в свободных городах некоторых стран Западной Европы. В то же время надо еще сопоставить степень закрепощения крестьян на Руси в XIV–XV вв. и в западноевропейских странах. Существовало еще право выхода крестьян от феодалов, и не было, вероятно, еще острой необходимости обязательно бежать в город, чтобы избавиться от крепостничества, потому что существовали еще другие реальные пути выхода от феодалов.
Во всяком случае считать, что на Руси дело обстояло точно так же, как и в Западной Европе, что массы, крестьян и холопов бежали в города, а городской воздух делал их свободными, нет сколько-нибудь серьезных оснований при учете как показаний источников, так и анализа общего состояния социально-экономического развития русских земель того времени.
Развиваясь принципиально по тому же пути, что и другие феодальные города, русские города в XIV–XV вв. отставали от наиболее развитых городов Западной Европы и в экономическом и в политическом отношении. Этот факт не объясняется ни «самобытностью» русского исторического процесса, ни тем более якобы «неспособностью» русского народа к интенсивному историческому развитию, о чем писали и пишут ныне за рубежом реакционные историки. Факт отставания русских городов естественно и закономерно вытекает из тех чрезвычайно трудных условий, в которых они оказались в XIV–XV вв.
После татарского вторжения вследствие разрушения и значительного экономического ослабления городов, усиления в стране и в том числе в городах позиций феодалов, неразвитости буржуазных отношений, сужения рыночных связей и отрыва от мировых торговых путей, в условиях быстрого процесса централизации феодальной государственной власти в Северо-Восточной Руси города не получили политической самостоятельности и особого правового положения городского населения. Восстановив и даже увеличив свое значение как центров ремесленного производства и феодальной торговли, города не смогли выйти из подчинения князьям.
Но из этого не следует, что русские города якобы не имели никакого исторического значения или имели отрицательное значение, как писал И. И. Дитятин, или же что они оказались правительству нужнее раньше, чеы народу, как думал П. Н. Милюков. Если русские города отставали в своем развитии, это не значит, что они были искусственным явлением. Мы старались показать выше, что они были порождены объективными социально-экономическими условиями, присущими феодальной эпохе, и развивались в общем для всех городов направлении. В исторических процессах, развивавшихся на Руси в XIV–XV вв., городам принадлежала далеко немаловажная роль.
Города имели важное значение в процессе борьбы за объединение русских земель и свержение монголо-татарского ига. Как центры ремесленного производства и укрепленные пункты, русские города приобрели исключительно большую роль в борьбе с нашествиями. События в Твери в 1293 и 1327 гг., в Москве в 1382 и 1445 гг., в Ростове в 1262, 1289, 1320 гг. и многие другие проявления самоотверженной, героической борьбы горожан против монголо-татар были важнейшими этапами борьбы русского народа за свое освобождение. Волна антитатарских восстаний в городах во второй половине XIII и начале XIV в. привела к ликвидации баскачества на Руси, как это установлено А. А. Зиминым. В исторической битве на Куликовом поле участвовали, несомненно, большие массы горожан. Стойкость московского населения ярко проявилась и в 1382, и в 1408, ив 1445, и в 1451 гг. С другой стороны, успехи в борьбе с монголо-татарами имели очень важное значение для развития единства русских земель и образования единого государства. Без более или менее развитых городов нельзя было свергнуть татарское иго, и уже само это обстоятельство достаточно убедительно свидетельствует об историческом значении русских городов XIV–XV вв., причем именно северо-восточных городов, выдержавших главную тяжесть борьбы с татарами.